Materiały legislacyjne w świetle prawa, praktyki orzeczniczej i poglądów doktryny z perspektywy polskiej i hiszpańskiej

1. Ślady intencji prawodawcy

Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, działalność interpretatora tekstu prawnego polega na poszukiwaniu dowodów służących ustaleniu intencji prawodawcy². Nie ulega wątpliwości, że najmocniejszym dowodem intencji ustawodawcy jest sam tekst prawny³. Sytuacja komplikuje się jednak, gdy w owym tekście pojawiają się zwroty niejasne, nieostre lub wieloznaczne czy też, gdy jego wykładnia literalna prowadzi do niedopuszczalnych rezultatów. Czerpiąc z terminologii karnoprocesowej możemy powiedzieć, że w sytuacji skomplikowanej dowód w postaci tekstu ma charakter jedynie poszlakowy, a więc zbyt słaby, by oprzeć się wyłącznie na nim. Jest śladem niewystarczającym, który nie może być prawidłowo odczytywany w oderwaniu od innych śladów. Jak takich innych śladów szukać? Twardy tekstualista stwierdzi zapewne, że poszukiwanie innych śladów należy uznać za zbrodnię na interpretacji. Będzie piętnował postawę intencjonalisty, który zamiast w pełni zrozumieć sam tekst wychodzi poza niego, najczęściej poprzez analizę historii jego powstania⁴. Z kolei intencjonalista sięgnie po wszystkie ślady, które pozostają do jego dyspozycji. Materiały legislacyjne można porównać do nagrań z monitoringu z miejsca zdarzenia: choć nie zawsze umożliwią one dokonanie trafnej analizy, niedbalstwem byłoby jednak nie sięgnąć do nich w sytuacji, gdy inne „dowody w sprawie” wydają się wątpliwe, a więc kiedy tekst nie jest dowodem bezpośrednim i wystarczająco czytelnym. Nie zawsze materiały legislacyjne dostarczą dobrą odpowiedź. Tak samo nie zawsze dobrą odpowiedź uzyskamy na podstawie samej tylko lektury tekstu.

Czym są zatem materiały legislacyjne oraz jak na posługiwanie się nimi zapatruje się ustawodawstwo, orzecznictwo i doktryna? Kwestie te zostaną poddane analizie na podstawie piśmiennictwa, judykatury i prawa polskiego oraz hiszpańskiego. Na początku należy podkreślić, że pojęcie „materiały legislacyjne” to pojęcie zbiorcze i niejednolite. Określenia dotyczące konkretnych materiałów, jak np. „projekt rządowy”, „projekt poselski” czy „uzasadnienie”, zazwyczaj wynikają z samego prawa i nie budzą wątpliwości. W doktrynie funkcjonują jednak także pojęcia ogólniejsze, które bywają problematyczne. Obok materiałów legislacyjnych można spotkać również określenia takie jak: „historia legislacyjna”, „materiały przygotowawcze” (hiszp. trabajos preparatorios, fr. travaux préparatoires) czy „kryterium historyczne”, które to pojęcia należy utożsamiać z materiałami legislacyjnymi albo uznawać za określenia bliskoznaczne. W doktrynie hiszpańskiej wskazano, że kryterium identyfikacji materiałów legislacyjnych ma charakter normatywny, ponieważ nie jest opracowywane przez teoretyków prawa, a wynika z regulacji ustrojowych. To ustawa zasadnicza stanowi o regułach procesu legislacyjnego i o jego uczestnikach, a tym samym pozwala ustalić rodzaje materiałów legislacyjnych⁵. Trzeba jednak nadmienić, że Konstytucja Hiszpanii⁶ nie odnosi się w żaden sposób do materiałów przygotowawczych jako narzędzi interpretacji. Oczywiście przewiduje istnienie uzasadnień, projektów ustaw i poprawek (np. art. 88 Konstytucji Hiszpanii), traktuje je jednak wyłącznie jako fragmenty ścieżki legislacyjnej, a nie uznaje ich za źródła prawa lub jego rozumienia. Jeśli chodzi o Konstytucję RP⁷, to materiały legislacyjne również nie zostały w niej wymienione jako źródła prawa (ani w art. 87, ani np. w art. 234 Konstytucji RP). Konstytucja jest więc punktem wyjścia do udzielenia odpowiedzi na pytanie, co możemy uznać za materiały legislacyjne, ponieważ zawiera ogólne unormowania dotyczące procedury legislacyjnej. Regulacji szczegółowych należy natomiast szukać w praktyce działania poszczególnych organów, w odpowiednich ustawach i uchwałach sejmowych oraz w literaturze prawniczej. Jak wskazano w piśmiennictwie hiszpańskim, we współczesnej Europie kontynentalnej za materiały legislacyjne uznaje się czasem dokumentację polityczną i techniczną pochodzącą z obszaru władzy wykonawczej bezpośrednio powiązaną z projektem rządowym ustawy⁸. Do tej grupy zalicza się także tworzone przez władzę ustawodawczą dokumenty związane z konkretnym aktem prawnym takie jak: wnioski legislacyjne, projekty, poprawki, stenogramy bądź sprawozdania z debat komisji, uzasadnienia czy objaśnienia głosowania. W tym znaczeniu materiałami legislacyjnymi będą wszelkie materiały (prace) przygotowawcze, natomiast należy wykluczyć komponenty brane pod uwagę przy wykładni historycznej⁹. Można jednak wyróżnić także inną koncepcję, której zwolennicy nie będą oddzielać materiałów legislacyjnych (przygotowawczych) od wykładni historycznej, a wprost przeciwnie – korzystanie z takich materiałów w celu dokonania interpretacji będą uważali właśnie za dokonywanie wykładni historycznej lub będą mówili po prostu o „kryterium historycznym w procesie wykładni”¹⁰.

Środki historyczne (hiszp. recursos históricos) przydatne w interpretacji prawniczej mogą być bardzo różnej natury. W doktrynie podkreśla się tę różnorodność, tworząc rozmaite klasyfikacje. Znany jest, niejednolicie rozumiany, podział precedentes (czynników o charakterze historycznym, źródeł) na los remotos (dosł. odległe) i los inmediatos (dosł. bezpośrednie). Według Felipe Clemente de Diego tymi drugimi są materiały (prace) przygotowawcze (hiszp. trabajos preparatorios) i tzw. exposiciones de motivos, czyli uzasadnienia wprowadzenia konkretnych regulacji prawnych. Z kolei José Castán Tobeñas za precedentes remotos uznaje prawo rzymskie, germańskie oraz kanoniczne, za precedentes inmediatos legislację poprzedzającą tę aktualnie obowiązującą, natomiast trabajos preparatorios lub materiales prelegislativos zalicza do osobnej, trzeciej kategorii¹¹. Materiały przygotowawcze (materiales prelegislativos, trabajos preparatorios) najogólniej można przy tym zdefiniować jako dokumenty wytworzone w toku i w celu opracowywania ustawy oraz te, które potwierdzają działania i dyskusje, jakie miały miejsce w tym procesie¹². Agnieszka Bielska-Brodziak wskazuje na pięć wariantów historii legislacyjnej¹³, opar tych na rozróżnieniu dokonywanym w krajach common law¹⁴. Pierwszym jest konwencjonalna historia legislacyjna interpretowanego aktu. Jest to najbardziej ogólne i intuicyjne rozumienie historii legislacyjnej. Drugim jest historia zmian projektu, trzecim – historia powstała przed podjęciem prac legislacyjnych, która również występuje w kilku wersjach¹⁵. Czwarty wariant to historia powstała po uchwaleniu interpretowanego aktu prawnego, a piąty to szerokie tło historyczne powstania interpretowanego aktu¹⁶. Przechodząc do analizy poszczególnych rodzajów materiałów legislacyjnych, w pierwszej kolejności należy wymienić projekty ustaw. W Polsce zgodnie z art. 118 Konstytucji RP inicjatywa ustawodawcza przysługuje: posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej, Radzie Ministrów oraz grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Zgodnie zaś z art. 87 Konstytucji Hiszpanii inicjatywa ustawodawcza przysługuje: rządowi, Kongresowi Deputowanych i Senatowi, a także grupie co najmniej 500.000 obywateli. Osobno została również uregulowana inicjatywa zgromadzeń ustawodawczych wspólnot autonomicznych (art. 87.2 Konstytucji Hiszpanii). Według tradycyjnej nomenklatury dla projektów rządowych jest zarezerwowane określenie proyectos, zaś dla pozostałych proposiciones de ley. Nie zagłębiając się w analizę poszczególnych rodzajów projektów ustaw, warto tylko zauważyć, że będą się one różnić zarówno pod względem liczby, jak i efektywności legislacyjnej oraz jakości dokumentów w zależności od tego, który z wymienionych podmiotów je opracował. Bez wątpienia zarówno w Polsce, jak i w Hiszpanii prym będą wiodły projekty rządowe (są zazwyczaj profesjonalnie przygotowane, nie podlegają zbyt wielu przekształceniom,

rzadko są odrzucane)17. Znacząca jest też aktywność poselska¹⁸. W Hiszpanii pod względem liczby wysuwanych propozycji wyróżniają się Kortezy Generalne¹⁹. W przypadku wykorzystania projektów w procesie interpretacji zwraca się uwagę przede wszystkim na to, czy projekt został przyjęty bez zmian lub przeciwnie – jakim zmianom podlegał w toku procedury legislacyjnej²⁰. Drugim bardzo istotnym rodzajem materiałów legislacyjnych są uzasadnienia. Spełniają one kilka funkcji. Jako jedną z nich w polskiej doktrynie wskazuje się właśnie funkcję interpretacyjną. Uzasadnienia projektów odgrywają ważną rolę „w procesie stosowania prawa, służąc jako tzw. niesamoistne źródło prawa, ułatwiając zrozumienie intencji prawodawcy”²¹. Przydatność uzasadnienia będzie zależała od jego sformułowania, tj. przede wszystkim od jasnego wyrażenia celu aktu normatywnego, ponieważ to właśnie tego elementu będzie najczęściej poszukiwał w uzasadnieniu interpretator²². W zakresie prawa hiszpańskiego należy wspomnieć o uzasadnieniu znajdującym się w samym tekście ustawy, czyli o exposición de motivos. Zgodnie z hiszpańskimi zasadami techniki normatywnej²³ wstępne projekty ustaw i projekty królewskich dekretów ustawodawczych, a także ustawy (dekrety) już uchwalone, dzielą się na trzy części. Pierwsza z nich to exposición de motivos, w której opisuje się treść ustawy, wskazując jej cele i motywy, a także fakty poprzedzające jej uchwalenie. Chodzi o to, aby osiągnąć wysoki poziom zrozumiałości tekstu prawnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie hiszpańskiego Trybunału Konstytucyjnego, choć preambuły czy exposiciones de motivos²⁴ nie mają waloru normatywnego²⁵, to służą jako kryterium interpretacyjne pozwalające poznać wolę prawodawcy (voluntad del legislador)²⁶ i dokonać wykładni celowościowej²⁷. Także hiszpański Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, że walor prawny exposición de motivos nie polega na tym, że jest to dyspozycja prawna, ale na tym, że jest to wskazówka interpretacyjna²⁸.

17 A. Bielska-Brodziak, Śladami…, s. 150; C. Gutiérrez Vicén, Sinopsis artículo 89, http: //www.congreso.es/ consti/ constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=89&tipo=2, dostęp: 4.12.2017 r.

Tak rozumiane uzasadnienia są czymś specyficznie hiszpańskim – poza Hiszpanią (i czerpiącą z jej dorobku i wzorów Ameryką Południową) preambuły pojawiają się w aktach normatywnych na szczeblu europejskim oraz w konstytucjach krajowych, a w ustawach czy przepisach gminnych tego typu regulacje znaleźć można tylko wyjątkowo29. Należy dodać, że hiszpańska judykatura bardzo często odwołuje się do exposición de motivos30. Exposiciones de motivos najczęściej nie są stosowane jako kryterium historyczne. Mogą jednak służyć jako takowe, kiedy ustawodawca wprost usprawiedliwia nowelizację poprzez skontrastowanie jej z prawem poprzednio obowiązującym³¹. Czasem zwraca się uwagę, że należy odróżniać exposiciones de motivos w obowiązujących ustawach od exposiciones de motivos zawartych w przepisach jeszcze nie uchwalonych i od uzasadnień projektów (explicaciones). Te drugie mają charakter „czystego” kryterium historycznego; te pierwsze, omówione wyżej, są traktowane jako kryterium historyczne tylko przez analogię³². Wśród materiałów legislacyjnych należy też wymienić poprawki (hiszp. enmiendas) wprowadzane na różnych etapach procesu legislacyjnego, w tym autopoprawki³³, a także wypowiedzi podczas debat³⁴, czy bardziej ogólnie „debatę parlamentarną”³⁵ oraz opinie ekspertów. Warto wspomnieć, że odniesienia do debaty parlamentarnej – czy szerzej: do dyskusji wokół wprowadzenia danego przepisu – będą czasem opierały się na krytyce konkretnego rozwiązania³⁶ lub będą wiązały się z przywołaniem kontrowersji, które budziły wprowadzane zmiany. Sięganie po materiały przygotowawcze przez sądy umożliwia nie tylko wykładnię, lecz także interakcję między władzą ustawodawczą a władzą sądowniczą przez bieżące odwoływanie się do skutków rozwiązań krytykowanych bądź

29 G. Cerdeira Bravo De Mansilla, Principios, realidad y norma: el valor de las exposiciones de motivos (y de los preám- bulos), Madryt 2015, s. 17. 30 Kiedy wpisze się do wyszukiwarki orzeczeń CENDOJ (www.poderjudicial.es/search/indexAN.jsp, dostęp: 4.12.2017 r.) frazę exposición de motivos, pojawia się 165.181 orzeczeń. Wystarczy przywołać kilka z nich. W wyroku Tribunal Supremo z 26.10.2017 r. (3734/2017), ECLI:ES:TS:2017:3734, sąd wyjaśnił, że z exposición de motivos jasno wynika, że ustawodawca hiszpański z własnej woli spełnił z nawiązką wymagania zawarte w dyrektywie dotyczącej transportu (o której mowa w orzeczeniu) i rozciągnął zasady dobrej regulacji także na inne sektory. W wyroku Audiencia Nacional z 18.10.2017 r. (3979/2017), ECLI:ES:AN:2017:3979 wskazuje się, że w tej sprawie z exposición de motivos wynikało, jakim podmiotom przysługuje dofinansowanie. W wyroku Tribunal Supremo z 16.10.2017 r. (3530/2017), ECLI:ES:TS:2017:3530, Sąd Najwyższy wziął pod lupę prawo do informacji publicznej m.in. w kontekście kosztów, jakie hiszpański komitet radiotelewizyjny RTVE poniósł w związku z udziałem Hiszpanii w konkursie Eurowizji w roku 2015. Sąd uznał, że z exposición de motivos wynika szerokie rozumienie prawa dostępu do informacji publicznej – prawo to przysługuje wszystkim osobom, które mogą je wykonywać bez uzasadniania swojego żądania i może być ograniczane tylko w przypadkach, w których wypływa to z jego własnej natury. Tym samym ustawodawca obliguje, by wszelkie ograniczenia tego prawa interpretować w sposób zawężający. Wreszcie w wyroku Tribunal Supremo z 28.06.2017 r. (2497/2017), ECLI:ES:TS:2017:2497, sąd stwierdził, że wszelkie wątpliwości, które mogłyby nasunąć się w stosunku do podstawy prawnej orzeczenia rozwiewa lektura preambuły Kodeksu karnego, w której ustawodawca jasno tłumaczy swoją wolę wprowadzenia zaostrzonego typu kradzieży, powołując się na kontekst społeczny i zwracając uwagę na cele, które chce osiągnąć.

pochwalanych przez sądy. To, czy sąd może lub powinien dokonywać negatywnej oceny prawa jest oczywiście innym problemem, niemniej jednak takie „dyskusje” sądy prowadzą z ustawodawcą nierzadko37. Przyjęcie założenia, że wolą prawodawcy jest tworzenie sensownych przepisów pozostających w spójności z resztą systemu prawa pozwala przezwyciężać ewentualne niejasności, luki i sprzeczności³⁸. Bywa że użycie materiałów legislacyjnych uzasadnia przełamanie znaczenia literalnego ze względu na absurdalne rezultaty³⁹ lub konieczność naprawienia błędu ustawodawcy⁴⁰. W trudnych sytuacjach materiały legislacyjne są najlepszym z dostępnych narzędzi, ponieważ, tak jak sam tekst, pochodzą od ustawodawcy⁴¹. Judykatura korzysta z historii legislacyjnej. Polskie i hiszpańskie sądy sięgają po materiały legislacyjne, co daje zielone światło „poszukiwaczom intencji”. Warto przypomnieć, że polski Sąd Najwyższy (dalej: „SN”) wprost dopuścił stosowanie innych rodzajów wykładni poza gramatyczną⁴², expressis verbis odwołując się do stosowania wykładni historycznej, w której mieści się użycie materiałów legislacyjnych⁴³. W piśmiennictwie dostrzeżono jednak, że polska praktyka sądowa nie wypracowała dotychczas ani hierarchii materiałów przygotowawczych, ani standardów posługiwania się nimi⁴⁴. Także w przepisach polskiego prawa próżno szukać szczegółowych wytycznych dotyczących interpretacji przepisów. W ustawach zaś zazwyczaj nie pojawiają się ani odpowiedniki exposiciones de motivos, ani wskazówki normatywne dotyczące wykładni konkretnego tekstu.

37 Wyrok Tribunal Supremo z 28.06.2017 r. (2497/2017), ECLI:ES:TS:2017:2497 – przywołane orzeczenie dotyczy recydywy wielokrotnej. Sąd krytykuje fakt, że przez trzy wcześniejsze wyroki oskarżonego za delito leve de hurto (kradzież w typie uprzywilejowanym, „złagodzonym”) można zastosować wobec niego typ hiperagravado (zaostrzony), co pozwala przekształcić maksymalną grzywnę trzech miesięcy (będzie ona mniej więcej odpowiednikiem polskiej grzywny w stawkach dziennych za okres trzech miesięcy) w karę pozbawienia wolności, która może sięgnąć nawet trzech lat. Sąd wskazuje, że jest to oczywiście nieproporcjonalne i zaznacza, że: „nie dziwi, iż w sądzie niższej instancji próbowano uciec od zastosowania typu hiperagravado”. Zauważa, że ustawodawca przekształca typ „złagodzony” (hiszp. tipo atenuado) z art. 234.2 hiszpańskiego Kodeksu karnego w typ hiperagravado z art. 235 tego kodeksu, przeskakując szczebel pośredni, a więc typ podstawowy kradzieży z art. 234.1. Jak stwierdza sąd, „można przytoczyć różne przykłady skutków, jakie wywołuje to w praktyce orzeczniczej, ale jeden będzie szczególnie obrazowy. W takim systemie karania takie same skutki przypisze się kradzieży bardzo cennego obrazu renesansowego malarza i ukradzeniu czterech portfeli, w których znajduje się nie więcej niż po 50 euro. Jednakże najbardziej kontrowersyjne w nowym systemie kar przewidzianych dla tego rodzaju przestępstw jest to, że używa się recydywy jako jedynej podstawy skonstruowania typu hiperagravado”. Z kolei w wyroku Tribunal Supremo z 17.05.2017 r. (354/2017), ECLI:ES:TS:2017:1883, Sąd Najwyższy skrytykował fakt, że wprowadzone do Kodeksu karnego w 2015 r. przestępstwo samoindoktrynacji (hiszp. autoadoctrinamiento) jest czynnością przedprzygotowawczą (hiszp. protopreparatorio) i podkreślił, iż wyrażanie szkodliwych, czy brutalnych przekonań mieści się w wolności słowa. Orzeczenie skomentowano w mediach. Można przywołać m.in. artykuł pt. Sąd Najwyższy uchyla pierwszy wyrok za samoindoktrynację dżihadystyczną i krytykuje reformę prawną, http://www.elmundo.es/espana/2017/05/18/591db15322601d42548b45d6.html, dostęp: 5.12.2017 r.

Jeżeli chodzi o prawo hiszpańskie, to art. 3 hiszpańskiego Kodeksu cywilnego⁴⁵ wskazuje wprost, że przepisy należy interpretować zgodnie z samym znaczeniem słów, w relacji do kontekstu oraz do „historycznych i legislacyjnych poprzedników” (antecedentes históri- cos y legislativos), a także do rzeczywistości społecznej w czasie, w którym normy są stosowane, biorąc pod uwagę w szczególności ich ducha i cel. Antecedentes históricos ujawniają, co prawodawca chciał zmienić lub zachować z uprzednio obowiązującego prawa, zaś antecedentes legislativos ukazują, co zaproponował, o czym dyskutował oraz jakie wnioski ostatecznie wyciągnął⁴⁶. Interpretacja „w relacji do antecedentes históricos y legislativos” jest uznawana za element historyczny wykładni. Antecedentes históricos to przepisy historyczne, dawne prawa, takie jak prawo rzymskie, a antecedentes legislativos są utożsamiane z projektami wstępnymi i właściwymi (borradores, anteproyectos, proyectos) oraz dyskusjami sejmowymi⁴⁷. Jeśli chodzi o element historyczny, to w grę będzie wchodził także argument ze zmiany przepisów. W doktrynie wskazuje się czasem na konieczność znalezienia złotego środka między interpretacją subiektywną, czyli zorientowaną na odkrycie znaczenia, które przypisywał normie w momencie jej ustanowienia tworzący ją podmiot a interpretacją obiektywną, czyli rozumieniem normy samej w sobie jako części całego porządku prawnego w momencie jej stosowania⁴⁸. Przywołany wyżej art. 3 Código civil z pozoru zdaje się być odpowiedzią hiszpańskiego ustawodawcy na te postulaty, jednakże postawienie naraz kilku drogowskazów bez określania, który z nich wskazuje właściwą drogę nie wydaje się rzeczywistą próbą znalezienia równowagi między voluntas legis a voluntas legislatoris. Na marginesie warto zaznaczyć, że nieco inaczej wytyczne dotyczące interpretacji zostały uregulowane w art. 111-2 katalońskiego Código civil⁴⁹. Jak stanowi ustęp drugi przywołanego przepisu, przy interpretacji i stosowaniu prawa cywilnego Katalonii należy mieć na uwadze w szczególności orzecznictwo cywilne Tribunal de Casación de Cataluña i Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Głównym narzędziem interpretacyjnym jest więc odwołanie się do tradycji orzeczniczej katalońskich sądów. Ustawodawca nie wyklucza użycia materiałów legislacyjnych, ale też nie przewiduje go explicite w tym przepisie. Żadne narzędzia wykładni nie zostały wyszczególnione w hiszpańskim Kodeksie karnym, co bez wątpienia ma związek z materią będącą przedmiotem regulacji. W myśl zasady nullum crimen sine lege scripta, stricta, certa, pierwszeństwo należy przypisywać dosłownemu brzmieniu przepisów wyrażonych w Kodeksie karnym⁵⁰. Wykorzystanie materiałów legislacyjnych w procesie interpretacji prawa karnego będzie miało marginalne znaczenie nawet w krajach, w których nie istnieją wątpliwości dotyczące zasadności korzystania z materiałów przygotowawczych⁵¹.

3. Krytyka materiałów legislacyjnych

Korzystanie z materiałów legislacyjnych w celu odnalezienia intencji prawodawcy bywa krytykowane. Nie sposób odnieść się w tym miejscu do wszystkich stawianych zarzutów, warto jednak przytoczyć choćby niektóre z nich.

Pierwszy zarzut jest kierowany nie tylko pod adresem osób sięgających po materiały legislacyjne, ale do intencjonalistów w ogólności. Podnosi się, że nie ma znaczenia co ustawodawca chciał powiedzieć, bowiem w państwie prawa liczy się to, co rzeczywiście powiedział⁵². Nie zawsze wiadomo jednak, co ustawodawca powiedział. Sama wykładnia językowa nie wystarcza, gdy mamy do czynienia z wieloznacznością semantyczną bądź syntaktyczną, nieostrością lub otwartą tekstowością⁵³. Warto przy tym podkreślić, że nie są to sytuacje rzadkie, bowiem ustawodawca musi odpowiedzieć na „ogromną potrzebę wyposażenia tekstów prawnych w elastyczność, która pozwoliłaby dostosowywać decyzje prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji (również w odległej przyszłości)”⁵⁴, a środkiem do realizacji tego zadania jest używanie zwrotów niedookreślonych (przy czym wystąpienie zwrotu wieloznacznego jest zawsze oceniane negatywnie, jeśli tylko niemożliwe jest zlikwidowanie owej wieloznaczności za pomocą definicji lub kontekstu, zaś użycie zwrotów nieostrych jest generalnie uznawane za zamierzone przez ustawodawcę)⁵⁵. Ponadto zauważmy, że przepis prawny jest, a przynajmniej powinien być, efektem wypracowania pewnego kompromisu⁵⁶. Ów kompromis nie jest zawierany, żeby stworzyć jakikolwiek przepis, ale jego ostateczny tekst jest pewną wypadkową przepisów, które chciano stworzyć; ma on więc w jak największym stopniu zrealizować cele uczestników procesu legislacyjnego. Nie ulega więc wątpliwości, że w działalność ustawodawcy wpisane jest dążenie do „wyrażania swoich decyzji, niekiedy szczególnie subtelnych i skomplikowanych społecznie, politycznie czy gospodarczo”⁵⁷. „Wiadomą sprawą jest to, że ustawodawca zmierza do osiągnięcia pewnych celów pragmatycznych, a więc do osiągnięcia rezultatów, których spodziewa się po zrealizowaniu ustanowionej przez siebie normy”⁵⁸. Ustawy nie można analizować w oderwaniu od jej celu. Nawet najbardziej żarliwi obrońcy tekstualizmu nie kwestionują poglądu, że prawo jest efektem celowej działalności prawodawcy⁵⁹. Warto nadmienić, że aby naprawdę zrozumieć kompromis, trzeba często najpierw dowiedzieć się, na czym zasadzał się spór. Nie dotyczy to jedynie tak skomplikowanych i uwikłanych politycznie procesów wypracowywania kompromisu jak ustanawianie prawa. Wyobraźmy sobie zwyczajną sytuację: w letni wieczór, o godzinie dwudziestej, małżonkowie idą do kina na najnowszy film Woody Allena. Jeśli jest to jedyna informacja,

którą mamy, możemy założyć, że kluczowy będzie konkretny film oraz fakt, że wyreżyserował go Woody Allen. Sytuację ocenimy inaczej dowiedziawszy się, że o godzinie osiemnastej między małżonkami pojawił się konflikt, gdyż mąż miał ochotę obejrzeć w domu nowy serial, natomiast żona wolała spacer do parku zakończony seansem w letnim kinie pod gołym niebem. O dziewiętnastej małżonkowie stwierdzili, że wyjście do kina będzie idealnym kompromisem: każde z nich miało ochotę na wieczór przed ekranem, do kina pójdą pieszo (żona będzie więc mogła pospacerować), a nowy film będzie dla męża równie dobrym tematem do rozmów ze znajomymi jak nowy serial. Istotny okazuje się więc nie konkretny film, a coś do obejrzenia, nie bez znaczenia jest też fakt, że jest to nowa produkcja (tego chciał mąż), a także to, że małżonkowie idą do kina pieszo (tego chciała żona). Przykład ten jest pewnym uproszczeniem, ale ma na celu zobrazowanie mechanizmów postrzegania sytuacji w zależności od tego, ile posiada się danych. Jak powiedział Stanley Fish: „słowa same w sobie, pozbawione ożywiającej je intencji, nie mają mocy, ani semantycznego kształtu”, zatem nawet ten, kto twierdzi, że „jest w stanie zrozumieć słowa w oderwaniu od intencji”, „tak naprawdę bazuje już na intencji, którą bezwiednie założył”⁶⁰. Zamiast samowolnie i często nieświadomie przypisywać ustawodawcy własną intencję, lepiej jest świadomie skorzystać z narzędzi pozwalających odkryć intencję rzeczywistą, szczególnie, jeżeli prace nad tekstem były burzliwe lub przepis budzi wątpliwości interpretacyjne.

3.2. Zarzut drugi: intencja subiektywna

Drugi zarzut łączy się wiązaniem wykorzystania materiałów legislacyjnych w procesie wykładni z postawą subiektywną⁶¹. Hiszpańscy przeciwnicy teorii subiektywnych⁶² wskazują, że zwolennicy subiektywizmu patrzą wstecz, zaś prawo jest stosowane „tu i teraz”, należy więc dostosować rozumienie przepisu do prawnego i społeczno-politycznego kontekstu jego interpretacji⁶³, na co poszukiwanie woli historycznego prawodawcy miałoby rzekomo nie pozwalać. W doktrynie hiszpańskiej w celu odparcia tego argumentu podnosi się, że subiektywizm nie może być utożsamiany z oryginalizmem⁶⁴, a ponadto iż sam ustawodawca mógł chcieć, aby interpretację tworzonych przez niego przepisów dostosowywać do zmieniającego się świata⁶⁵. Należy się z tym zgodzić. Dlaczego

zakładać, że intencja prawodawcy w momencie tworzenia aktu była osadzona w danym, nieaktualnym już kontekście, niczym w więzieniu bez okien i zegarów? Uchwycenie kontekstu powstania przepisu samo w sobie jest oczywiście wartościowe dla jego rozumienia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że poznanie okoliczności społecznych, ekonomicznych i kulturowych, w których uchwalono przepis, będzie niejednokrotnie kluczowe dla rozwiania niejasności i wieloznaczności⁶⁶. Kontekst nie może być jednak ograniczeniem. Nie można zapominać, że ciało legislacyjne jest zbiorem ludzi, a człowiek ze swej natury posiada wyobraźnię. Dlaczego nie spojrzeć na kontekst powstania przepisu jak na połoninę, z której rozpościera się widok na całą okolicę? Tworzenie przepisów ma charakter prospektywny. Gdyby prawo było uchwalane ad hoc i dotyczyło tylko konkretnych sytuacji, przepisy przemieniłyby się w arbitralnie podejmowane decyzje, których adresaci tylko z pozoru byliby określeni w sposób generalny, a dyspozycje – abstrakcyjny. Zwolennicy użycia materiałów legislacyjnych w procesie wykładni wskazują, że właśnie wtedy mówimy o intencji ustawodawcy, kiedy możemy nazwać ją celem (ang. purpose), a nie motywem (ang. motive)⁶⁷. Materiały te nie wiążą interpretatorowi rąk, bowiem stwierdzenie, że znalezienie celu w materiałach legislacyjnych jest niemożliwe lub iż cel ten w istocie bardziej przypominał motyw i uległ dezaktualizacji będzie prowadziło do przełamania pierwotnej intencji na rzecz odnalezienia nowego znaczenia przepisu w zmienionej rzeczywistości. Należy podkreślić, że nie oznacza to, iż rzeczywiste intencje prawodawcy faktycznego są pozbawione walorów interpretacyjnych. W polskim piśmiennictwie wskazuje się czasem, że odkrywanie intencji przez sięganie do materiałów legislacyjnych jest nieobiektywne i za stanowisko większościowe uznaje się pozycję negującą potrzebę sięgania do materiałów legislacyjnych⁶⁸. Podobna krytyka pojawiła się również w orzecznictwie Sądu Najwyższego⁶⁹. W krajach common law w odpowiedzi na podobne zarzuty wskazano, że nawet utożsamianie obiektywizmu z rozumieniem przyjmowanym przez racjonalnego czytelnika, czy konstruowanie fikcyjnej obiektywnej intencji opiera się na kluczowej presupozycji, iż istnieje jakaś intencja subiektywna. Intencji subiektywnej nie utożsamia się

przy tym z ukrytymi intencjami, których odczytanie byłoby możliwe tylko dzięki prywatnie uzyskanym informacjom, ale z intencją odczytywaną na podstawie publicznie dostępnych danych⁷⁰. Takimi informacjami są bez wątpienia materiały legislacyjne. W piśmiennictwie podkreśla się, że ciało ustawodawcze posiada funkcjonalny odpowiednik intencji oparty na procedurach uchwalania aktów, przygotowywania projektów, itd.⁷¹ Według tych reguł kształtuje ono i ujawnia swoją grupową intencję. Oznacza to, że kontekst nie znajduje się w niczyim umyśle, ale jest publiczny i konstytucyjnie zaaprobowany, a to co nazywamy historią legislacyjną jest po prostu legislacyjnym kontekstem, stanowi obiektywne i zaakceptowane „reguły gry” według których działa ustawodawca⁷². Znajomość kontekstu warunkuje rozumienie tekstu prawnego, kontekst legislacyjny jest więc bardzo istotny.

3.3. Zarzut trzeci: jakość materiałów legislacyjnych

Trzeci zarzut dotyczy niskiej jakości i wewnętrznego zróżnicowania materiałów legislacyjnych. Użyteczność materiałów legislacyjnych w procesie interpretacji i stosowania prawa należy oceniać na trzech poziomach – tworzenia materiałów legislacyjnych, udostępniania materiałów legislacyjnych oraz wykorzystywania materiałów legislacyjnych w procesie wykładni. Po pierwsze można się zastanawiać, czy projekty, uzasadnienia, poprawki i inne materiały przygotowawcze nadają się do wykorzystania poza ścieżką legislacyjną ze względu na cel i formę ich opracowania. Należałoby więc postulować, by były tak tworzone, aby się do takiego wykorzystania nadawać. Założenie, że materiały legislacyjne są opracowywane także dla interpretatora – sądu czy obywatela – sprawiłoby, że jakość takich materiałów byłaby lepsza, a ich język bardziej przystępny. W niektórych kulturach prawnych duże znaczenie przypisuje się „argumentom odwołującym się w toku wykładni prawa do zamiarów i przekonań rzeczywistego prawodawcy, przy czym za podstawowe źródło ustaleń w tej kwestii przyjmuje się oficjalne dokumenty towarzyszące procesowi legislacyjnemu na jego kolejnych etapach”⁷³. Tak jest chociażby w Szwecji, gdzie tekst przepisu jest niejednokrotnie tylko swoistym „nagłówkiem”⁷⁴. Dużym usprawnieniem byłoby także wypracowanie w polskim i hiszpańskim porządku prawnym hierarchii materiałów legislacyjnych. W Hiszpanii oficjalny słownik tworzony przez Real Academia Española to źródło, z którego wolno, a nawet należy korzystać przy wykładni językowej przepisów. Rozwiązanie to jest dość dobrze przyjmowane przez hiszpańskich jurystów⁷⁵. Być może dla opracowania i selekcji materiałów z myślą o ujednoliceniu i usprawnieniu wykładni historycznej także dałoby się stworzyć odpowiedni organ? Nie przesądzając w tym miejscu, czy podobne rozwiązania są właściwe, trzeba powiedzieć, że jest to jedna z dostępnych dróg.

Nie ulega wątpliwości, że wysoki poziom merytoryczny i dobra jakość techniczna materiałów przygotowawczych powinny być celem dążeń wszystkich, bez względu na to, jak zapatrują się na ich późniejsze wykorzystanie. W hiszpańskim piśmiennictwie podnosi się, że jakość prac przygotowawczych ma niebagatelne znaczenie już na etapie powstawania projektu⁷⁶. Fakt, że parlament w granicach wyznaczonych przez konstytucję cieszy się wolnością w uchwalaniu ustaw, może skłaniać do tezy, iż projekty nie są istotne, bo znaczenie ma ustanowione prawo, a wszelkie wady i niedoskonałości projektów można naprawić na ścieżce legislacyjnej⁷⁷. Jest to myślenie złudne, bowiem wszystkie projekty, które mają się stać prawem, od początku powinny odznaczać się najwyższą jakością⁷⁸. Jako przykład w piśmiennictwie wskazuje się projekty rządowe: rząd ma dostęp do informacji i środków technicznych istotnych dla opracowania projektu, których nie można zastąpić działaniem w fazie parlamentarnej⁷⁹. Drugim elementem mającym wpływ na używanie materiałów legislacyjnych jest ich dostępność. Nie można mówić o efektywnym korzystaniu z nawet najlepiej opracowanych dokumentów, jeżeli trudno jest do nich dotrzeć. A. Bielska-Brodziak zwraca uwagę na takie problemy jak: nieprzeniesiona dokumentacja z procesów legislacyjnych starszych kadencji parlamentu, brak zapisu prac podkomisji sejmowych czy kwestie bardziej ogólne: czasochłonność i kosztowność korzystania z materiałów legislacyjnych oraz konieczność dokonania intelektualnego wysiłku w celu przebrnięcia przez teksty pełne specjalistycznej terminologii⁸⁰. Także w Hiszpanii nie można mówić o pełnej i powszechnej dostępności materiałów legislacyjnych. Podobnie jak w Polsce zapisana w internecie historia legislacyjna bywa niekompletna, nie wszystkie projekty są udostępniane na stronach internetowych⁸¹, a prześledzenie materiałów wymaga od obywatela wiedzy i dużej ilości czasu⁸². Jako trzeci obszar krytyki wskazuje się zagadnienia związane z prawidłowym korzystaniem z materiałów legislacyjnych. Nieprawidłowe korzystanie z materiales prelegis- lativos nie rozwiązuje problemów interpretacyjnych i nie pomaga w odnalezieniu właściwego rozumienia przepisu; może co najwyżej urozmaicać treść orzeczenia czy służyć jego racjonalizacji jako wygodna „podkładka”, z której merytorycznie niewiele wynika. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na kilka podstawowych błędów popełnianych przez sądy. Krytykuje się m.in. losowy dobór dokumentów przygotowawczych oraz strategię pick and choose⁸³. Źle oceniane są także zbyt ogólne odwołania do informacji zawartych w materiałach⁸⁴. Część autorów hiszpańskich zauważa, że w niektórych orzeczeniach odwołania do historii legislacyjnej nie wnoszą niczego do argumentacji i są tylko czystą ilustracją historyczną⁸⁵.

Warto zauważyć, że krytyka trabajos preparatorios często zasadza się właśnie na tym, że: materiały przygotowawcze mają niską jakość albo są niewłaściwie używane. Tymczasem krytykować materiały legislacyjne na tej podstawie to tak, jakby powiedzieć, że pralka jest sprzętem bezużytecznym, bo produkuje się dużo kiepskich pralek, a poza tym nie każdy potrafi pralkę obsługiwać. Analiza praktyki wskazuje na pewne braki w posługiwaniu się materiałami legislacyjnymi przez sądy, a także w opracowywaniu tych dokumentów na etapie ustawodawczym. Analizując materiały legislacyjne in abstracto, powinniśmy widzieć w nich przede wszystkim szansę. Należy dodać, że dopuszczenie możliwości korzystania z takich materiałów nie oznacza, że należy sięgać do nich w każdej sytuacji. Do materiałów legislacyjnych interpretator sięga bowiem wtedy, kiedy z jakichś powodów przy użyciu innych narzędzi nie jest w stanie odkryć intencji prawodawcy. Wydaje się zresztą, że pytanie, czy korzystać z materiałów legislacyjnych jest już nieaktualne, a jedyne pytanie, które warto zadawać wciąż od nowa brzmi: jak z nich korzystać, żeby wykorzystać je dobrze.

Legislative Materials in the Light of Polish and Spanish Law, Judicial Practice and Theoretical Literature