Analiza kryzysu konstytucyjnego z perspektywy funkcji aksjologicznej konstytucji. Zarys podstawowych zagadnień teoretycznych

1. Wstęp

Konstytucja, jako podstawowy akt normatywny państwa, spełnia w założeniu nie tylko funkcję prawną (lex fundamentalis), ale stanowi również wyraz przyjętego w danym państwie systemu wartości w ramach zakładanej funkcji aksjologicznej ustawy zasadniczej (ius fundamentalis). W przypadku konstytucji większości współczesnych państw demokratycznych, z uwagi na ich przyjętą demokratyczno-liberalną charakterystykę ustrojową, nie tworzą one jednocześnie zamkniętych ram aksjologicznych, co w założeniu sprzyja większej inkluzywności ustrojowej państwa i akceptacji wielu różnorodnych wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Te założenia ustrojowe prowadzą jednak także do naturalnych dla państwa konstytucji otwartej aksjologicznie sporów o zasadniczo równoprawne wartości utrwalone konstytucyjnie, co stanowi logiczną i aksjologiczną konsekwencję ich generalnie równorzędnej pozycji w przypadku ewentualnych kolizji². Analizowany w tym opracowaniu kryzys konstytucyjny nie stanowi jednak przykładu naturalnego sporu o wartości w państwie konstytucji otwartej aksjologicznie. Jest to bowiem zasadniczo odmienna sytuacja ustrojowa, szczególnie negatywna i nadzwyczajna, w ramach której nie następuje uprawniona konstytucyjnie próba rozstrzygnięcia kolizji wartości konstytucyjnych, ale próba nacechowanego złą wiarą narzucenia wyłącznego systemu wartości z naruszeniem norm konstytucyjnych. Próba ta dotyczy jednocześnie wartości fundamentalnych dla ustroju państwa, co w konsekwencji prowadzi do podważenia zarówno funkcji prawnej konstytucji, jak i jej funkcji aksjologicznej. W tym sensie właściwe dla kryzysu konstytucyjnego próby domknięcia systemu wartości w państwie konstytucji otwartej aksjologicznie są więc z natury rzeczy niekonstytucyjne i stanowią w tym ujęciu podstawowe źródło każdego kryzysu konstytucyjnego.

Celem niniejszego opracowania jest teoretyczna analiza podstawowych zagadnień dotyczących przywołanej problematyki, przede wszystkim w kontekście założeń teorii konstytucji, lecz także z uwzględnieniem zasadniczych problemów polskiej praktyki ustrojowej ostatnich lat. W efekcie podstawową metodą badawczą wykorzystaną w tym syntetycznym w założeniu studium teoretycznym jest metoda teoretycznoprawna, która odnoszona jest do ustaleń doktrynalnych i kategorii pojęciowych z zakresu prawa konstytucyjnego. Przeprowadzone tu rozważania nie mają jednocześnie charakteru wyczerpującego i stanowią jedynie próbę zarysowania głównych problemów ustrojowych związanych z wielowątkową sferą aksjologicznych uwarunkowań kryzysu konstytucyjnego, w tym w szczególności w zakresie charakterystycznych relacji pomiędzy tą specyficzną sytuacją ustrojową i funkcją aksjologiczną konstytucji. Jedynie na marginesie analizy teoretycznej, głównie w zakończeniu, podjęto także ogólną próbę oceny polskiej sytuacji ustrojowej po 2015 r. w kontekście omówionych wcześniej zagadnień teoretycznych.

2. Funkcja aksjologiczna konstytucji państwa demokratycznego

W artykule³ napisanym przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.⁴ Piotr Winczorek, odnosząc się do kształtu aksjologicznego projektowanej wówczas nowej polskiej ustawy zasadniczej, wskazywał przede wszystkim, że konstytucje powinny być efektem „świadomie zarysowanej wizji aksjologicznej”⁵ ustrojodawcy. Podkreślał jednocześnie, że w społeczeństwie polskim tamtego czasu występowały zróżnicowane aksjologicznie „zespoły preferencji”, co powodowało, iż w toku prac nad nową konstytucją nie występował „jeden koherentny i zupełny system wartości”, który znalazłby uznanie wszystkich obywateli w przyszłym referendum konstytucyjnym⁶. W opracowaniu tym P. Winczorek wskazywał jednocześnie, że po 1989 r., przede wszystkim z powodu poprzednich negatywnych doświadczeń ustrojowych, prawie powszechne było przekonanie o konieczności przyjęcia koncepcji „konstytucji prawnej”. Nie oznacza to jednak, że konstytucja powinna być „ascetyczna” w zakresie deklarowania wartości, choć autor ten wskazuje, iż powinna być w tym względzie stosunkowo „oszczędna”, utrwalając preferowane przez ustrojodawcę wartości głównie „poprzez normy określające struktury organizacyjne, reguły funkcjonowania i kompetencje organów władzy publicznej, a także przez normy deklarujące wolności i prawa człowieka i obywatela⁷. Co istotne, zdaniem P. Winczorka konstytucja powstająca „w warunkach pluralizmu ideowego i politycznego, jeśli ma zdobyć w referendum poparcie narodu, musi temu pluralizmowi dać wyraz”⁸, choć jednocześnie zauważał, że „aksjologiczna wielorakość przyszłej konstytucji” w konsekwencji spowoduje konieczność „docierania się” jej aksjologicznych unormowań w praktyce konstytucyjnej⁹. Zwracał on równocześnie uwagę na to, iż otwartość aksjologiczna polskiej ustawy zasadniczej może również wywołać konsekwencje negatywne i że należy być na nie przygotowanym oraz umieć się im przeciwstawić¹⁰.

Powyższe uwagi w pełni odpowiadają modelowym założeniom, ale także problemom i zagrożeniom właściwym dla współczesnego teoretycznego konstytucjonalizmu państwa demokratycznego chroniącego prawa podmiotowe. Według modelowych założeń teoretycznych konstytucja, jako zasadniczy zespół norm prawnych obowiązujących w takim państwie, powinna spełniać przede wszystkim funkcję prawną, która zakreśla ramy normatywne jej pozostałych funkcji, w tym funkcji aksjologicznej¹¹. Funkcja prawna przesądza jednocześnie w ramach tych założeń o konieczności traktowania konstytucji jako aktu normatywnego („konstytucja prawna”), który podlega interpretacji prawnej, przy czym w procesie interpretacji konstytucji istotną rolę odgrywają również uwarunkowania aksjologiczne związane z pojmowaniem zawartych w niej norm będących nośnikami określonych ogólnospołecznych i indywidualnych wartości ustrojowych. Relacje pomiędzy funkcją prawną i funkcją aksjologiczną konstytucji są jednocześnie, w porównaniu do relacji z innymi funkcjami konstytucji, relacjami szczególnego wzajemnego oddziaływania, co wiąże się z wpływem określonych wartości na kształt norm konstytucyjnych, ale także z wpływem sformalizowanych już norm konstytucyjnych będących nośnikami określonych wartości na system aksjologii ogólnej, społecznej i indywidualnej. To szczególne wzajemne oddziaływanie systemu normatywnego konstytucji i systemu wartości ogólnych, społecznych i indywidualnych przenika jednocześnie w istotnym zakresie proces wykładni wielu regulacji konstytucyjnych, które jako regulacje o dużym stopniu ogólności i „uwikłania” aksjologicznego są wręcz „skazane” na pojawianie się w tym kontekście preferencji interpretacyjnych. Preferencje te mają swoje zasadnicze źródło w różnie pojmowanych wartościach ogólnych, społecznych i indywidualnych, które zyskują kolejno rangę wartości interpretowanych z regulacji konstytucyjnych¹². Stan taki jest przy tym charakterystyczny, jak już wskazano, dla konstytucji otwartych (inkluzywnych) funkcjonujących w przeważającej części współczesnych państw demokratycznych (demokratyczno-liberalnych), a więc konstytucji charakteryzujących się nadawaniem normatywnego charakteru wielu różnym wartościom ogólnospołecznym i indywidualnym, które jednocześnie nie są przez ustrojodawcę „układane” według z góry przyjętej hierarchii¹³. Sytuacja taka prowadzi w efekcie do konieczności „ważenia” wartości konstytucyjnych w ramach konkretnych rozstrzygnięć i proporcjonalnego ich optymalizowania, przy czym niemożliwa jest w zasadzie pełna obiektywizacja ocen w tym zakresie¹⁴. Trzonem współczesnego demokratycznego (demokratyczno-liberalnego) konstytucjonalizmu są jednocześnie wartości szczegółowe, które składają się na ogólne wartości zapewnienia demokratycznych mechanizmów decyzyjnych, właściwego poziomu ochrony praw podmiotowych, a także na zagwarantowanie realizacji zasad państwa prawnego, które mają z kolei przede wszystkim w założeniu charakter gwarancyjny dla dwóch pierwszych grup wartości¹⁵.

Pomimo formalnego przyjęcia ogólnych założeń ustrojowych demokratycznego państwa prawnego chroniącego prawa jednostki, w praktyce takich państw występują niekiedy zasadnicze nawet różnice aksjologiczne w zakresie powyższych kwestii, tj. w zakresie mechanizmów decyzyjnych o charakterze demokratycznym, a także co do ochrony konkretnych praw jednostki i doniosłości prawa w tym samej konstytucji. Przyjęty w konstytucji model systemu wartości ogólnych, społecznych i indywidualnych nie rozstrzyga bowiem problemów szczegółowych, przy czym wpływa jednocześnie na zasadnicze wzmocnienie pozycji ustrojowej niezależnych od władzy politycznej organów, w tym głównie sądów, które w przeciwieństwie do organów politycznych dysponują pełniejszym instrumentarium prawnym rozstrzygania konkretnych problematycznych spraw przybierających formę trudnych konstytucyjnie przypadków interpretacyjnych. Utrwalenie pewnych wartości w konstytucji nie przesądza jednocześnie o ich stałym funkcjonowaniu w praktyce ustrojowej i o ich automatycznym utrwaleniu w odbiorze adresatów norm konstytucyjnych. Stan przystosowania normatywnie określonych wartości konstytucyjnych do oczekiwań społeczno-politycznych ich adresatów zależy bowiem od wielu czynników na które składają się zarówno doświadczenia historyczne, jak i aktualne okoliczności właściwe dla konkretnego państwa. Społecznie i politycznie uwarunkowane funkcjonowanie systemu aksjologicznego konstytucji jest zatem nie tyle etapem w okresie jej obowiązywania, ile stałym procesem praktycznej weryfikacji założeń ustrojodawcy. Społeczne i polityczne problemy aksjologii norm konstytucyjnych mogą niekiedy wpłynąć jednocześnie na ryzyko przeobrażenia się zwykłego sporu o wartości konstytucyjne w spór o charakterze kryzysowym, który charakteryzuje się stosowaniem szczególnych niekonstytucyjnych metod i podważeniem lub niweczeniem pozycji konstytucji jako podstawowego aktu normatywnego również w sensie aksjologicznym.

3. Kryzys konstytucyjny jako kryzys wartości konstytucyjnych

Naturalne sytuacje ustrojowe dla współczesnych państw demokratycznych chroniących prawa podmiotowe, choć niejednokrotnie sporne w warstwie aksjologicznej w zakresie konkretnych rozstrzygnięć, nie prowadzą samoistnie wprost do specyficznej sytuacji ustrojowej kryzysu konstytucyjnego¹⁶. Już bowiem w językowym sensie termin „kryzys konstytucyjny” oznacza sytuację związaną z zachwianiem lub wręcz z załamaniem konstytucji¹⁷, który to stan nie występuje w bezpośrednim związku z konkretnymi rozstrzygnięciami nawet najbardziej trudnych i niejednoznacznych konstytucyjnie przypadków. Tę specyficzną, negatywną sytuację ustrojową wywołują bowiem dopiero szczególne naruszenia norm konstytucyjnych, które nie mają charakteru występujących w każdym państwie konstytucyjnym „zwykłych” naruszeń konstytucji. Naruszenia kryzysowe przybierają bowiem przede wszystkim formę nacechowanych złą wiarą¹⁸, a więc kwalifikowanych niekonstytucyjnych działań lub zaniechań prowadzących do skutku w postaci

całościowego lub zakresowego niespełniania przez konstytucję jej zakładanych funkcji, co dotyczy przede wszystkim funkcji prawnej. Tak pojmowany kryzys konstytucyjny jest przy tym sytuacją zróżnicowaną zarówno w zakresie skali kwalifikowanych niekonstytucyjnych działań, jak i w zakresie skali wywołanych w ten sposób skutków ustrojowych w wymiarze ogólnym i indywidualnym. Jest to jednocześnie sytuacja ustrojowa, która ma charakter stopniowalny, przy czym u jej podstaw w zakresie obu elementów kryzysowych leży w istocie nie prawny spór o interpretację poszczególnych norm konstytucyjnych, ale spór o kształt konstytucyjnego ustroju państwa i o funkcjonujące w nim wartości konstytucyjne. Kryzys konstytucyjny nie jest jednocześnie sporem o poszczególne wartości, czy też ich grupy wyrażane w poglądach konserwatywnych, liberalnych, prawicowych, lewicowych bądź innych. Wartości te i poglądy w sposób zasadniczo równoprawny mają bowiem swoje umocowanie konstytucyjne w demokratycznych zasadach pluralizmu politycznego i wolności ich prezentowania. Wpływają one również w normalnej praktyce państwa demokratycznego, którego ustrój oparto na konstytucji otwartej, na zmiany opcji politycznych u steru władzy, jak też na zmieniające się niekiedy w kwestiach szczegółowych konkretne rozstrzygnięcia, także trudnych przypadków. W tym sensie, zasadniczo równouprawnione aksjologicznie w państwie konstytucji otwartej są również konkretne preferencje w zakresie szczegółowych interpretacji konstytucji. Kryzys konstytucyjny, wbrew tej charakterystyce, jest z kolei efektem próby „zobiektywizowania” tych wartości i poglądów, i narzucenia w efekcie któregoś z modeli aksjologicznych w sposób sprzeczny z konstytucją nacechowany złą wolą i przy zastosowaniu konfrontacyjnych metod względem nie tylko jej warstwy prawnej, ale także względem jej aksjologicznych założeń. Kryzysowa postawa konfrontacyjna w sferze podstawowych wartości ustrojowych, interpretacji konstytucji oraz działań prawodawczych w zakresie stosowania prawa i działań faktycznych zastępuje w tym ujęciu zakładaną próbę pogodzenia różnych wartości na tych polach w modelu demokratycznej konstytucji otwartej.

W powyższym kontekście ujawnia się tym samym zasadniczy spór w ramach kryzysu konstytucyjnego dotyczący traktowania obowiązującej konstytucji jako samodzielnej sformalizowanej wartości prawnej i społecznej, jak też ujawniają się spory szczegółowe dotyczące zawartej w niej aksjologii normatywnej. Różnice aksjologiczne stają się zatem jawną lub skrywaną przyczyną wszystkich skonkretyzowanych kwalifikowanych niekonstytucyjnych działań, a także determinują zakres i głębokość konkretnego kryzysu konstytucyjnego w odniesieniu do jego skutków ustrojowych. Im większa jest zarazem skala odrzucenia podstawowych aksjologicznych założeń konstytucji w sferze jej otwartości, tym potencjalnie większa jest skala niekonstytucyjności podejmowanych działań i w efekcie większa skala niespełniania przez konstytucję jej zakładanych funkcji w praktyce ustrojowej czasu kryzysu¹⁹. Kryzys konstytucyjny nie jest zatem, wbrew częstym deklaracjom jego inicjatorów, sporem o pojmowanie szczegółowych wartości konstytucyjnych i o sposób ich dopuszczalnej skonkretyzowanej interpretacji, ale sporem o całkowitą redefinicję wartości zupełnie podstawowych i elementarnych dla konstytucyjnego ustroju państwa. Próby dokonywania zmian interpretacyjnych konstytucji nie mają w tym sensie charakteru zmian mieszczących się w jej aksjologicznie wyznaczonych granicach, ale są efektem

przyjęcia zupełnie odmiennych podstaw wykładni w zakresie fundamentalnych wartości ustrojowych. W ramach tej reinterpretacji konstytucji, która ma usprawiedliwiać i uzasadniać konkretne działania w zakresie zgodności z jej postanowieniami, następuje tym samym nie tyle podważenie poszczególnych norm konstytucyjnych, ile podważenie norm aksjologicznych o charakterze rudymentarnym dla całego ustroju. W szczególności dotyczy to podstawowych filarów aksjologicznych współczesnego demokratycznego państwa konstytucyjnego, tj. demokratycznych mechanizmów decyzyjnych, gwarancji praw jednostki i zasad państwa prawnego. Podczas kryzysu konstytucyjnego w miejsce ich modelowo zakładanej ustrojowej równowagi i uzupełniającego się wzajemnie charakteru wprowadzany jest mechanizm konfrontacji tych wartości lub też, zależnie od kontekstu sytuacyjnego, ich oderwania od siebie i absolutyzowania. Stosowane metody ustrojowe nie mają jednocześnie w warunkach kryzysu konstytucyjnego charakteru stałego, ale w zależności od zamierzeń jego inicjatorów przyjmują postać dostosowywaną każdorazowo do potrzeb chwili i założonego celu szczegółowego. Wartości demokracji są nierzadko w tym sensie zarówno przeciwstawiane prawom jednostki i zasadom państwa prawnego, często w formie deklarowanej realizacji „woli większości”, jak i z całkowitym jednak pominięciem tej woli przy realizowaniu innych zamierzonych działań. Poszczególne prawa jednostki również podlegają zamiennie osłabianiu lub wzmacnianiu, w zależności od ich konkretnego adresata, jego poglądów politycznych i innych kryteriów, które decydenci uznają za istotne. W konsekwencji działania o charakterze prawnym mają charakter instrumentalny i są oderwane od elementów racjonalnie tworzonego oraz stosowanego prawa²⁰. System aksjologiczny przewidziany w konstytucji demokratycznego państwa prawnego chroniącego prawa jednostki, który pomimo wskazywanych naturalnych problemów szczegółowych dotyczących ich obiektywizacji ma charakter ustrojowo spójny jest w efekcie zastępowany przez system, w którym konstytucyjnie utrwalone wartości ustrojowe częściowo lub całkowicie tracą na znaczeniu praktycznym. W miejsce zatem często deklarowanego przywrócenia „właściwego” systemu wartości konstytucyjnych, dostosowanych do oczekiwań społecznych, wprowadzany jest system rozchwiany, niespójny i co najistotniejsze całkowicie zależny od woli czynników pozaprawnych. Niekonstytucyjne działania inicjujące kryzys konstytucyjny, stosowane metody jego utrzymywania i pogłębiania, a także negatywne następstwa ustrojowe pozostają więc w ścisłym związku z kryzysem wartości konstytucyjnych, które podlegają stałej praktycznej redefinicji w stosunku do założeń konstytucji. Modelowo zakładany realny charakter funkcji konstytucji, w tym w szczególności w zakresie funkcji prawnej i aksjologicznej, staje się więc w efekcie jedynie niezrealizowanym postulatem. Brak akceptacji dla tezy o niemożliwości pełnej obiektywizacji norm aksjologicznych otwartej konstytucji państwa demokratycznego i o ich naturalnym związku z występującymi w praktyce preferencjami aksjologicznymi podmiotu dokonującego wykładni prowadzi bowiem do podejmowania działań, które mają „przeciąć” w sposób sformalizowany te problemy. Nie może to jednak nastąpić w sposób zgodny z konstytucją, gdyż każda próba odgórnego domknięcia systemu wartości w państwie konstytucji otwartej aksjologicznie jest z natury rzeczy niekonstytucyjna i stanowi w tym sensie podstawowe źródło każdego kryzysu konstytucyjnego. Stoi również u podstaw wszystkich niekonstytucyjnych działań i w najogólniejszym ujęciu charakteryzuje skutki ustrojowe tej nadzwyczajnej negatywnej sytuacji ustrojowej.

4. Zakończenie

Wskazywana przez Piotra Winczorka konieczność „docierania się” aksjologicznych unormowań konstytucji, które w państwie konstytucji otwartej aksjologicznie opierają się na kompromisie ustrojowym, jest w okresie kryzysu konstytucyjnego odrzucana i zastępowana przez niekonstytucyjne próby sformalizowania określonych preferencji aksjologicznych, w szczególności przez niekonstytucyjne reinterpretacje norm dotyczących mechanizmów decyzyjnych, praw jednostki i praworządności. Trwająca od kilku lat sytuacja ustrojowa w Polsce dowodzi niestety, że zakładany proces w istocie stałego „docierania się” otwartego systemu aksjologii Konstytucji RP w tych zakresach został właśnie przerwany i zastąpiony próbą praktycznego narzucenia aksjologicznie domkniętego systemu ustrojowego według preferencji aktualnie rządzących, ale wbrew założeniom konstytucyjnym²¹. W przeciwieństwie do deklarowanej przez nich zgodności wszystkich podejmowanych działań z konstytucyjnie utrwalonymi wartościami demokracji, ochrony praw jednostki i państwa prawnego na każdej z tych płaszczyzn ujawniają się zasadniczo przeczące tym deklaracjom negatywne praktyczne skutki ustrojowe tego postępowania. Jego przejawem są choćby próby manipulacji demokratycznymi mechanizmami decyzyjnymi²², naruszanie praw niektórych osób sprzeciwiających się niekonstytucyjnym działaniom władz²³, a także właściwie stałe deprecjonowanie zasad praworządności w praktyce ustrojowej²⁴. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego chroniącego prawa podmiotowe (art. 2 w zw. z art. 5 Konstytucji RP), która stanowi zasadniczy nie tylko prawny, ale i aksjologiczny fundament ustrojowy państwa polskiego jest tym samym obiektem stałego ataku, i stałego podważania. W efekcie prowadzi to do praktycznego zastępowania równorzędnych konstytucyjnie fundamentów prawnych i aksjologicznych ustroju państwa przez odwoływanie się jedynie do wygodnej dla rządzących formuły demokratycznej legitymizacji ich działań, która ma w konsekwencji uzasadniać i usprawiedliwiać każdy ich rodzaj. Nieprzypadkowo do sankcjonowania tego postępowania wykorzystywany jest jednocześnie przejęty sąd konstytucyjny, który ma stworzyć pozory zgodności podejmowanych działań politycznych z normami ustawy zasadniczej. Również kolejne próby wyłączania innych bezpieczników ustrojowych, w tym w szczególności sądów i innych niezależnych od władzy politycznej instytucji, stanowią w tym ujęciu metodę realizacji nadrzędnego celu w postaci zasadniczych, i w założeniu trwałych oraz „zobiektywizowanych” zmian prawnych, także w sferze aksjologicznej. Dotyczy to w szczególności wskazanych prób generalnej absolutyzacji demokratycznej legitymacji rządzących, z jednoczesnym pomijaniem konstytucyjnych założeń dotyczących państwa chroniącego prawa jednostki i działającego na podstawie, i w granicach prawa, w tym także prawa międzynarodowego. Coraz liczniejsze oceny i rozstrzygnięcia, wciąż jednak w istotnej części niezależnych polskich sądów oraz międzynarodowych organów ochrony praw jednostki, dotyczące szczegółowych aspektów kryzysu konstytucyjnego w Polsce wskazują przy tym jednoznacznie, że działania władzy

politycznej rozmijają się nie tylko z normami Konstytucji RP, ale są również zasadniczo sprzeczne z normatywnie ukształtowanymi podstawami aksjologicznymi demokratycznego i chroniącego prawa podmiotowe prawa międzynarodowego oraz europejskiego²⁵. Kryzys konstytucyjny w Polsce jest więc faktem nie tylko w zakresie funkcji prawnej konstytucji, ale także w konsekwencji w zakresie jej funkcji aksjologicznej, a wartości realizowane w praktyce ustrojowej ostatnich lat nie pokrywają się z wartościami zadeklarowanymi w ustawie zasadniczej i w wiążącym Polskę prawie międzynarodowym. Współczesne polskie doświadczenia ustrojowe potwierdzają jednocześnie, że każdy kryzys konstytucyjny jest kryzysem podstawowych wartości konstytucyjnych, a nie kryzysem w zakresie jej drugorzędnych regulacji, które podlegają nowej, ale wciąż uprawnionej interpretacji. Również ewentualne zakończenie kryzysu konstytucyjnego i sanacja ustrojowa uwarunkowane będą jednocześnie przede wszystkim czynnikami aksjologicznymi, co w odniesieniu do polskiej sytuacji ustrojowej oznacza, że to one zdecydują w istocie o tym, czy jest to jedynie epizod ustrojowy czy też długotrwały odwrót od wartości demokratycznego państwa prawnego chroniącego prawa podmiotowe.