Racjonalność komunikacyjna jako podstawa legitymizacji good governance

1. Wprowadzenie

Jednym z istotnych zagadnień z zakresu współczesnych nauk prawnych, w tym teorii i filozofii prawa, jest kwestia poszukiwania odpowiedniego modelu społecznego działania prawa i jego profesjonalnej obsługi, zwłaszcza wobec wyzwań globalnej rzeczywistości. Model taki z jednej strony mógłby wspomagać wytwarzanie oraz dystrybucję dóbr i usług publicznych, z drugiej zaś strony pozwalałby prawu pełnić funkcje kontrolne i regulacyjne. Dotychczasowe debaty teoretycznoprawne i  filozoficznoprawne skupione były wszakże raczej wokół pozytywistycznej (konceptualnej) lub hermeneutycznej analizy pojęcia prawa niż na badaniu prawa jako części szerszego procesu inspirowanego ideą go- vernance. Jednak kierowanie społeczeństwem za pomocą norm-reguł prawnych i poleganie rządzących na wiedzy ekspertów wydaje się już dziś niewystarczające. Prowadzi to również do wielu negatywnych zjawisk w przestrzeni publicznej, takich jak formalizm w stosowaniu prawa czy dysfunkcjonalność różnych sektorów i mechanizmów działania prawa. Takie podejście nie sprawdza się w sytuacji konieczności szybkiego reagowania na bieżące potrzeby i problemy społeczne. W tradycyjnym modelu rządzenia (dalej też: „government”) celem działań władz publicznych jest raczej utrwalanie dotychczasowego porządku niż pobudzanie rozwoju. Od końca XX w. mamy do czynienia z nowymi standardami. Szczególną rolę w dziedzinie rządzenia i zarządzania odgrywają dwa nurty: Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management, dalej też: „NPM”) i (good) governance. Każdy z nich postuluje publiczno-prywatne sposoby koordynacji działań zbiorowych oraz określony sposób wykonywania zawodów i pełnienia funkcji związanych z legislacją i aplikacją prawa. Podejście menedżerskie opiera się na wzmacnianiu mechanizmów konkurencji, opartych na ekonomicznej logice działania i popierających traktowanie ludzi jako klientów władz publicznych. Natomiast kierunek governance wyrósł na gruncie krytyki Nowego Zarządzania Publicznego, które nie okazało się ani uniwersalną, ani skuteczną metodą kontroli¹. W piśmiennictwie wskazuje się, że obecnie administracja publiczna znajduje się w fazie przechodzenia z modelu NPM do New

Public Governance (NPG)². Tak rozumiane governance stanowi reakcję na postępujący proces delegitymizacji proceduralnego i hierarchicznego sposobu koordynacji działań zbiorowych³. Należy zastrzec, że przez governance trzeba rozumieć przede wszystkim ideę lub – w przypadku głębszego jej przemyślenia – koncepcję zarządzania sprawami społecznymi. Natomiast tam, gdzie autorzy, komentatorzy lub publicyści odnoszą się do praktyk społecznych, a więc do określonych faktów społecznych, mamy na myśli działania urzeczywistniające ideę governance. Rozróżnienie to jest niezbędne, gdyż przedmiotem refleksji nad governance są zarówno nasze wyobrażenia o zarządzaniu sprawami społecznymi, jak i już istniejące instytucje, procedury i zachowania ludzi. Ponadto refleksja ta obejmuje rozważania nad ideą dobrego rządzenia (good governance). Ta ostatnia wskazuje na kryteria oceny praktyk ukształtowanych pod wpływem idei governance. Zasadniczym celem artykułu jest wykazanie, że governance posiada wymiar kognitywny. Punktem wyjścia dla rozważań jest założenie, że dzięki podporządkowaniu konkretnych strategii demokratycznym kryteriom, w zależności od kontekstu normatywnego, różne sposoby zarządzania sektorami mogą być dobierane przez organy administracji publicznej do określonych dziedzin stosunków społecznych. Wybór ten następuje ze względu na racjonalny konsensus zawarty pomiędzy interesariuszami a tzw. depozytariuszami prawa, przez co rozumie się władze publiczne. Artykuł ukazuje zastosowanie teorii etyki dyskursu w postaci uniwersalnej pragmatyki Jürgena Habermasa i transcendentalnej pragmatyki Karla-Ottona Apla w sferze eksplikacji oraz uzasadnienia governance. Weryfikacja tezy, którą sugeruje tytuł artykułu, wymaga odpowiedzi na pytanie o możliwość identyfikacji określonego typu racjonalności społecznej, właściwego go- vernance, który mógłby służyć jego uprawomocnieniu. Należy zatem przedyskutować kwestię tego, czy governance jest metodą kontroli o charakterze menedżerskim, czy też – odwrotnie – ideą popierającą demokrację. W celu wyodrębnienia cech dystynktywnych, pozwalających na zakwalifikowanie tej koncepcji do pierwszej lub do drugiej kategorii i ocenę, jaki typ racjonalności stanowi jej podstawę, niezbędne są przedyskutowanie problemu uzasadnienia omawianego modelu koordynacji działań zbiorowych i jego filozoficznoprawna krytyka.

2. Normatywność, polityczność i etyczność jako składniki refleksji nad governance

Aby zrozumieć istotę governance, czyli sposobu kierowania ludźmi bądź wykonywania kontroli opartej na omawianym modelu, należy wyraźnie rozróżnić dwa sposoby jego definiowania i interpretacji: metodę deskryptywną (ujęcie opisowo-analityczne, gover- nance) oraz metodę preskryptywną (ujęcie prawno-instytucjonalne, good governance). Rolę governance w demokratycznym państwie prawnym można rozpatrywać na trzech płaszczyznach: normatywności, polityczności i etyczności. Przed analizą relacji między governance a wskazanymi wyżej płaszczyznami refleksji należy zbadać, w jaki sposób pojęcie to jest interpretowane oraz przedstawić kwestię jego uzasadnienia.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że termin governance oznacza zarządzanie partycypacyjne, współzarządzanie lub współrządzenie. Governance jest jedną z przełomowych idei w dziedzinie administrowania, polityki publicznej oraz zarządzania publicznego, a praktyki społeczne i ustrojowe ukształtowane na jej podstawie zdają się być ogólnoświatową tendencją rozwojową⁴. Odnosi się ona się nie do struktur rządowych czy administracji państwowej (government), lecz do standardów układania relacji między władzami publicznymi a interesariuszami z punktu widzenia jakości rządzenia i funkcji governing (w sensie wykonywania zadań publicznych i sposobu sprawowania władzy)⁵. Governance nie jest koncepcją o skrystalizowanej strukturze, ponieważ składa się z wielu różnych nurtów współdzielących jednak podstawowe idee⁶. Salvatore Maugeri podkreśla, że tradycyjny paradygmat rządzenia jest „przesiąknięty ideą hierarchii, centralizacji, autorytaryzmu oraz formalizmu prawnego”⁷, governance zaś odnosi się do:

zjawisk regulowanych w sposób bardziej «kolegialny», zdecentralizowany lub wielobiegunowy, gdzie przedkłada się zasady, normy, zalecenia, konwencje, mówiąc w skrócie wszystko, co mieści się teraz pod terminem soft law, nad regulowanie wszystkiego przy pomocy prawa, poddając rozstrzygnięcia wyłącznie przepisom, a wraz z nimi państwu⁸.

Według Pierre’a Rosanvallona terminu governance używa się w odniesieniu do „heterogenicznego i pluralistycznego systemu norm, który łączy elementy prawa państwowego i międzynarodowego, arbitrażu, konwencji i zwyczajów, tworząc skomplikowaną i wciąż rozrastającą się całość”⁹. Normy te obowiązują przede wszystkim jako pozaprawne standardy (organizacyjne, etyczne, techniczne). Idea governance promuje oddziaływanie na stosunki społeczne za pomocą „miękkich” środków perswazji. Popiera ona łączenie różnych mechanizmów koordynacji działań zbiorowych: hierarchicznych (nakazowo- -nadzorczych), rynkowych (samoregulacyjnych) i sieciowych (partycypacyjnych). Gerry Stoker wskazuje, że urzeczywistnianie idei governance (współzarządzania) „sprowadza się do tworzenia warunków dla sprawowania rządów i wspólnego działania. Wyniki współzarządzania nie są zatem różne od tych wynikających z rządzenia [govern- ment – przyp. M.Ż.]. Odmienność wynika raczej z procesów, w jakich się to odbywa”¹⁰. Zdaniem Aldony Wiktorskiej-Święckiej governance określa szczególne normy lub „zasady funkcjonowania instytucji, które powinny mieć legitymację społeczną, działać efektywnie i odpowiedzialnie, oraz podkreśla zdolność społeczeństw do tworzenia systemu reprezentacji, instytucji, struktur pośredniczących nastawionych na realizację określonych powyżej celów”¹¹. Natomiast Hubert Izdebski podkreśla, że governance

to „nastawiony na partycypację, a nie czysto ekonomiczną mierzalność wyników, ogół procesów nie tyle tworzenia, ile moderowania polityki publicznej poprzez interakcję różnych organizacji w celu osiągnięcia wyższego poziomu efektów uzyskiwanych przez interesariuszy”¹². W świetle idei governance bezpośredni udział obywateli w procesie podejmowania rozstrzygnięć publicznych jest uznawany za ważniejszy od samych rozstrzygnięć¹³. Legitymizacja praktyk ukształtowanych na podstawie idei governance wynika z partycypacyjności, a nie z zasad demokracji przedstawicielskiej¹⁴. Do pojęć nierozerwalnie związanych z governance zalicza się: „partycypację celową” (wykonywanie zadań publicznych), odpowiedzialność, współdziałanie, partnerstwo, społeczeństwo obywatelskie i komunikację¹⁵. Idea ta odnosi się do procesów ustalania, stosowania i egzekwowania reguł oraz łączy pojęcie struktur instytucjonalnych z działaniem człowieka¹⁶. Na poziomie społecznej praktyki governance może przybierać szczególną, pozytywną formę i opiera się na wartościach dobrego rządzenia (good governance), nieugruntowanym charakterze norm, demokratycznym eksperymentalizmie, wzajemnym przenikaniu się praworządnych procedur oraz procesów sieciowych – zarówno w warstwie empirycznej, jak i normatywnej¹⁷. Praktyki społeczne ukształtowane pod wpływem idei governance mają charakter paraustrojowy, ponieważ polegają na uzupełnianiu istniejących rozwiązań ustrojowych lub na rozwijaniu takich instytucji, u których podstaw stoją idee demokracji partycypacyjnej. Teoria i praktyka urzeczywistniające ideę governance rozwijają się w sposób symultaniczny. Rozwiązania governance dotyczą zjawisk, które można zaobserwować w rzeczywistości i są one już stosowane w praktyce lub mogą stanowić bazę dla rozwijania partycypacyjnego wymiaru instytucji ustrojowych i wypracowywania standardów good governance. Dlatego uzasadnione jest przeanalizowanie prob lemu ich legitymizacji. Określenie stopnia instytucjonalizacji rozwiązań governance w Polsce przekracza jednak ramy niniejszego artykułu. Refleksja nad ideą governance obejmuje wiele nurtów i znajduje zastosowanie między innymi w następujących dziedzinach stosunków społecznych: zarządzania sektorem publicznym (public governance), zarządzania Unią Europejską (multi-level governance), zarządzania spółkami (corporate governance), zarządzania miastami (urban governance), zarządzania w samorządzie terytorialnym (local governance) oraz w sądownictwie i zawodach prawni czych. W tym ostatnim przypadku governance polega na instytucjonalizacji sieciowo zorganizowanego, zintegrowanego systemu zarządzania reformami systemu sądownictwa, opartego na dyskursywnej formule współpracy władz publicznych z samorządami zawodowymi i stowarzyszeniami prawniczymi, z uwzględnieniem czynnika obywatelskiego¹⁸. Można wyróżnić trzy typy uzasadnień wiedzy o governance: teoretyczne, praktyczne oraz refleksyjne. Warto w tym miejscu odwołać się do podziału kategorii intelektualnych

na szereg ludzkich dyspozycji zmierzających do poznania obiektywnej prawdy, wywodzącego się ze starożytnej filozofii greckiej. Uzasadnienie teoretyczne odnosi się do wiedzy o ideach. Jest ono ufundowane jest na wiedzy pewnej (episteme), przybierającej postać teorii (theor ia), czyli naukowego opisu doświadczenia. Z kolei uzasadnienie praktyczne dotyczy wiedzy o rzeczywistych zachowaniach, ludzkim działaniu (praxis) oraz jego efektach (praktykach społecznych). Do sfery praxis należą: technê (reguły – imperatywy zręczności), doxa (ludzkie poglądy, przekonania, opinie) oraz phronesis (mądrość praktyczna), zmierzającą zawsze do cnoty (ar etê). Uzasadnienie praktyczne dotyczy różnych sposobów odniesienia jednostki do świata oraz związanych z nimi aspektów praktycznego (moralnego lub faktycznego) rozumowania, skorelowanych z płaszczyznami refleksji nad ideą governance (normatywnością, politycznością i etycznością). Natomiast uzasadnienie refleksyjne jest formalnym stadium uprawomocnienia wszelkiej wiedzy o działaniu, niezapośredniczonym w żadnej teorii, ostatecznym ugruntowaniem racjonalności praktycznej na płaszczyźnie etyki dyskursu¹⁹. Ta ostatnia uzasadnia treść moralności równego szacunku i solidarnej odpowiedzialności za każdego²⁰. Poznanie teoretyczne skutkuje bowiem ustanowieniem formalnej zasady (idei) regulatywnej dla swej negatywności (praktyki), czerpiąc z niej jednocześnie swoją prawomocność²¹. Relacje pomiędzy powyżej wskazanymi typami uzasadnień governance interpretowane są w niniejszym artykule w kontekście tzw. zwrotu praktycznego (resp. zwrotu etycznego). Początek zwrotu praktycznego datuje się na połowę lat 80. XX w. Rozwijał się on na bazie myśli późnego Ludwiga Wittgensteina i pragmatyzmu, w programowej opozycji do metodologii Popperowskich kontekstów odkrycia i uzasadnienia oraz związanych z nią trylematów. Jest to postawa badawcza ukierunkowana na rehabilitację ius w celu wyznaczenia ram interpretacyjnych dla lex²². Według omawianego stanowiska badawczego teoretyczna generalizacja sposobów działania prowadzi do blokowania sprawczości i etycznego zaangażowania podmiotu w praktykę, a w konsekwencji do zagubienia kategorii różnicy (zmiany), czyli dialogicznej sfery autonomii jednostki i uwrażliwienia na sposób posługiwania się regułami²³. Trzeba zauważyć, że w przeciwieństwie do metod wertykalnych, właściwych go- vernment, horyzontalne metody sterowania społecznego funkcjonują w postaci sieci (networks). Są to przekraczające granice państwa narodowego dynamiczne struktury koordynacji działań zbiorowych, zbiory organizacji skupione wokół istotnych funkcji lub części rządu²⁴, które ponad podziałami łączą podmioty i interesy, z przewagą odformalizowanych, negocjacyjnych sposobów podejmowania decyzji. Takie ujęcie zarządzania wiąże się również ze zjawiskiem przenoszenia władzy publicznej na niepaństwowe podmioty normodawcze. Implikuje to hybrydyzację odpowiedzialności: wertykalnej i horyzontalnej²⁵.

Według Manuela Castellsa „sieci stanowią nową morfologię społeczną naszych społeczeństw, a rozprzestrzenianie się logiki usieciowienia w sposób zasadniczy zmienia funkcjonowanie i wyniki w procesach produkcji doświadczenia, władzy i kultury”²⁶. Sieci składają się z punktów węzłowych (nodes), powiązań (ties) oraz przepływów (flows)²⁷. Struktura sieciowa to nowy kanał komunikacyjny, sposób osiągania celów publicznych i dobra wspólnego, konstrukcja stosunków współpracy między podmiotami publicznymi a prywatnymi, funkcjonująca na różnych szczeblach struktur organizacyjnych i w różnych wymiarach²⁸. Fundamentem sieci jest społeczeństwo obywatelskie. Społeczeństwo to jest źródłem różnego rodzaju norm pozaprawnych, stanowiących fundament koordynacji regulacyjnej praktyk ukształtowanych pod wpływem idei governance. Jeśli podzielamy opinię, że współczesne społeczeństwa oparte są na nieufności, to rozwój sieci wymaga wytwarzania kultury zaufania. Zasadą sieciowej kontroli jest także lojalność korporacyjna, która wzmacnia wiarygodność instytucjonalną. W takim ujęciu niezbędne jest podporządkowanie procedur prawnych kryteriom etyki dyskursu i zasadzie odpowiedzialności moralnej. Stanowisko takie wynika stąd, że zdaniem wielu obserwatorów źródłem kryzysów komunikacyjnych w obrębie systemu prawnego jest w znacznej mierze deficyt demokratycznych mechanizmów kontroli i niewłaściwe wykonywanie kompetencji przez podmioty decydujące o prawie. Istnieje wzajemna zależność pomiędzy metodami komunikacji a zaufaniem i współpracą, co przekłada się na poziom rozwoju instytucji publicznych. Zaufanie posiada dwie przenikające się płaszczyzny: interpersonalną oraz instytucjonalną²⁹. Niejednokrotnie za dysfunkcjonalność sektorów działania państwa obwinia się regulacje prawne, ponieważ nie dostrzega się roli standardów prawnych i nie docenia się znaczenia „miękkiego kapitału”, którego źródłem są zaufanie oraz interakcje między władzami publicznymi a interesariuszami. Prawo pozytywne określa podstawowe reguły, zasady i wartości organizujące działanie mechanizmów koordynacji działań zbiorowych. Z prawniczego punktu widzenia przez governance można rozumieć: prawnomiędzynarodową metodę koordynacji regulacyjnej³⁰ lub problem z zakresu „technologii władzy” (regulatywno-prospektywnej mocy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego)³¹. Ideę governance należy postrzegać jako pojęcie-narzędzie, wskazujące na wartości-cele wieloskładnikowego systemu prawa i zasady zarządzania jego strukturami. W ocenie Ewy Łętowskiej:

prawo nie powinno być redukowane tylko do swego statycznego aspektu: tekstu. Wszak prawo, jego konstrukcje, instytucje, reżimy zapisane i wyrażone w tekstach pozostają w służbie governance, to jest umiejętności i zarazem sztuki sterowania procesami społecznymi. Jest to zadanie nie tylko ustawodawcy, ale także wydającej decyzje władzy wykonawczej oraz orzekających sądów³².

aby prawo było skutecznym instrumentem governance (a o to chodzi w relacjach między prawem i ekonomią czy prawem i zarządzaniem), trzeba dobierać właściwe narzędzia, będąc świadomym ich istnienia, a poza tym we właściwej kolejności i kombinacjach, nadto zaś wiedzieć, w jakich warunkach które z nich może zadziałać, a kiedy w danym otoczeniu prawo zmienia się w zbiór papierowych zaklęć lub działa wręcz kontrproduktywnie³³.

Idea governance wspomaga rozwijanie dynamicznego wymiaru prawa, uwypukla znaczenie sprawności dogmatycznej, zasady pomocniczości oraz proporcjonalności w posługiwaniu się prawem. We współczesnym świecie równolegle do prawa stanowionego (hard law) coraz większą popularność zyskują elastyczne instrumenty „miękkiego” prawa (soft law). Jest to prawo autonomiczne, oderwane od instytucji państwa. Soft law stanowi instrument koordynacji normatywnej struktur wieloszczeblowego systemu prawnego. W tym ujęciu przez gover- nance należy rozumieć społeczne sterowanie, nastawione na rozwój i tworzenie ładu, dynamiczne, responsywne organizowanie, stymulowanie i kontrolowanie procesów realizacji zadań publicznych przez podmioty społeczeństwa obywatelskiego za pomocą różnego rodzaju norm, w tym głównie instrumentów soft law³⁴. W przypadku governance do aktów soft law trzeba zaliczyć przede wszystkim: normy regulujące zasady i procedury przyznawania pomocy unijnej, project laws (dokumenty polityczno-programowe) oraz kodeksy deontologiczne (np. kodeksy etyki zawodowej, kodeksy dobrych praktyk w spółkach kapitałowych). Natomiast zasadę dobrego rządzenia (good governance) uznaje się za standard normatywny Unii Europejskiej. Znaczenie good governance zostało podkreślone w wielu aktach „miękkiego” prawa, między innymi w Białej Księdze Komisji Europejskiej z 2001 r. (The White Paper on European Governance)³⁵, podkreślającej zasady : otwartości (openess), partycypacji (participation), rozliczalności (accountability), efektywności (effectiveness) i spójności (coherence). Podejście to nie koncentruje się wokół pytania „kto rządzi?”, lecz raczej na tym „jak rządzi?”³⁶. Według Marka Zirk-Sadowskiego w świetle zasady dobrego rządzenia rządność sądów (judicial governance) jest czynnikiem wspomagającym integrowanie znaczeń normatywnych w kulturze i scalanie normatywnej struktury społecznej poprzez prawo. Przez rządność sądów należy rozumieć sposób zorganizowania wspólnoty prawniczej i procesu wykładni, oparty na mechanizmach debatowania prawników nad prawem³⁷. Zasada dobrego rządzenia nie jest kategorią prawną, lecz kategorią przejawiającą się w prawie, która ma charakter Dworkinowskiego pojęcia interpretacyjnego i stanowi formę aspiracji organizacyjnej wymiaru sprawiedliwości³⁸. Good governance stanowi składnik pojęcia współpracy rozwojowej³⁹, formę rzetelnej procedury, zasadza-

jącą się na odpowiednim wykonywaniu kompetencji przez depozytariuszy prawa⁴⁰ oraz element formuły ochrony publicznych praw podmiotowych w ramach trzech generacji procedur administracyjnych (jurysdykcyjnych, regulacyjnych i kreacyjnych)⁴¹. Z kolei zdaniem Jerzego Kucińskiego prawo do dobrego rządzenia (good governan- ce) można zaliczyć do instytucji społeczeństwa obywatelskiego służących urzeczywistnianiu idei państwa prawnego, niemających wyraźnego umocowania w prawie pozytywnym, „mocy konstytucyjnej i których egzystencja w pewnym stopniu ma charakter postulatywny oraz które lokują się na pograniczu prawa pozytywnego i rozsądku; między kulturą polityczno-prawną a regułami etyki i prakseologii”⁴². Poziom standardu dobrego rządzenia jest badany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości UE, które kontrolują, czy organy władzy publicznej działają prawidłowo z punktu widzenia kryteriów sprawiedliwości proceduralnej i praworządności. Prawo do dobrego rządzenia jest elementem szerszego prawa do dobrej demokracji. Normatywny standard good governance uznaje się za prawo trzeciej generacji, którego fundamentami są prawa: do dobrego prawa, do dobrej administracji oraz do sądu. Obejmuje ono również prawo do dobrego zarządzania publicznego (resp. prawo do dobrych polityk publicznych)⁴³. W kontekście prywatyzacji prawa i funkcji publicznych uzasadnione jest również stwierdzenie, że prawo do good governance odnosi się nie tylko do relacji między władzami publicznymi a jednostkami, lecz działa również w planie horyzontalnym. Dobremu rządzeniu odpowiada „rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych” wyrażona w preambule Konstytucji RP, a więc posiada ono status wartości konstytucyjnej⁴⁴. Pojęcie to odnosi się do sposobu wykonywania funkcji ochrony prawnej jednostki. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka używa terminu good governance jako kryterium oceny działań władzy publicznej państw – stron Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Europejskiej Konwencji Praw Człowieka) na tle art. 6 Konwencji⁴⁵. Drugim budulcem praktyki polegającej na urzeczywistnianiu idei governance i zasady good governance jest polityczność. Należy przy tym odróżnić działania mające na celu zdobycie i utrzymanie władzy, czyli politykę (ontyczność), od polityczności (warunków możliwości tych działań – ontologii)⁴⁶. Współcześnie polityki nie można utożsamiać już tylko i wyłącznie z państwem, gdyż rozprzestrzenia się ona poza hierarchie biurokratyczne i formalne struktury władzy, przybierając oblicze subpolityczne⁴⁷. Subpolityka

państwom rozwijającym się lub ich społeczeństwom, zgodnie z zasadą solidarności międzynarodowej: 1) pomocy rozwojowej polegającej w szczególności na: a) promowaniu i wspieraniu rozwoju demokracji i społeczeństwa obywatelskiego, w tym rozwoju parlamentaryzmu, zasad dobrego rządzenia [podkr. M.Ż.] i przestrzegania praw człowieka”.

to przestrzeń organizująca spontaniczne inicjatywy. Polityczność jest metafunkcją prawa, odnoszącą się do wdrażania wytycznych polityki prawa (policies). Funkcja ta dotyczy tworzenia norm i instytucji społecznych, popartych określonymi wartościami – celami, pomiędzy którymi pojawiają się nieustanne napięcia. Pojęcie polityczności wskazuje na sposób wykonywania kompetencji przez depozytariuszy prawa lub postawy jednostek umożliwiające partycypację bądź sposoby ich zaangażowania się w realizację celów lub rozwijanie praktyk i instytucji ukształtowanych pod wpływem idei governance. Można odnieść wrażenie, że wybory polityczne współcześnie nie odwołują się już do dawnych reguł i abstrakcyjnych konstrukcji intelektualnych, lecz do podstawowych egzystencjalnych wymiarów człowieka, co wiąże się ze zjawiskiem polityzacji etyki (etycyzacji polityki)⁴⁸. W tym ujęciu źródłem określonych przekonań aksjologicznych i punktem moralnego odniesienia jednostki jest etyczna wspólnota komunikacyjna. Z uwagi na powyższe za trzeci filar praktyk urzeczywistniających ideę governance można uznać etyczność, czyli krytyczno-refleksyjne odniesienie jednostek do praktyki. Umożliwia to przyjęcie przez depozytariuszy prawa (tak jak wcześniej zostali zdefiniowani) oraz innych obywateli postawy lojalności, uwrażliwienia moralnego, zorientowania na kompromis oraz współodpowiedzialności. Wprowadzenie do publicznych dyskursów kategorii partycypacji promowanej przez koncepcję governance wymaga otwarcia władzy na demokratyczną komunikację z obywatelami. W przeciwieństwie do prawa i polityczności, mających charakter przygodny, etyczność jest formą życia, wpisanym w praktykę uniwersalnym elementem praktyki ukształtowanej pod wpływem idei governance, realizowanym poprzez dyskurs.

3. Interakcje społeczne w świetle teorii etyki dyskursu

Pełne wyjaśnienie istoty governance wymaga jeszcze zrozumienia, na czym polega komunikacyjny charakter tego fenomenu. Sięgnięcie do formułowanych w tym zakresie teorii i stanowisk filozoficznych może także służyć jako uzasadnienie dla aprobatywnych ocen procesów governance i wskazanie, kiedy mamy do czynienia z good governance. W poniższych akapitach zostanie podjęta próba wykazania, że teorie etyki dyskursu są koherentne z założeniami idei governance i najpełniej wyjaśniają istotę praktyk ukształtowanych na jej podstawie. Koncepcja governance obejmuje dwa nurty badawcze: kalkulacyjny i kulturowy⁴⁹. Teza, że procesy governance mogą zostać podporządkowane racjonalności dyskursywnej, wpisuje się w kierunek kulturowy. Wydaje się, że menedżerskie (operacyjne) ujęcie governance jako dobierania metod kierowania zachowaniami społecznymi na podstawie racjonalnej kalkulacji kosztów i korzyści opiera się na upraszczającej interpretacji. Przedstawiciele podejścia kalkulacyjnego w gruncie rzeczy poruszają się w ograniczonej przestrzeni poznawczej, wyznaczonej tylko przez dwa mechanizmy zarządzania (rynki i hierarchie), co najwyżej dopuszczając hybrydalne formy koordynacji, rozumiane jako specyficzne powiązanie rynku i hierarchii (partnerstwo publiczno-prywatne)⁵⁰. Dalsze rozważania zostaną osadzone w perspektywie poznawczej tzw. miękkiego transcendentalizmu filozoficznoprawnego. Wskazuje ona na argumenty uprawomocniające praktykę, skierowane na świat zewnętrzny (intersubiektywną komunikowalność).

W pierwszej kolejności konieczne jest rozróżnienie działań celowo-racjonalnych i komunikacyjnych dokonane przez J. Habermasa. Myślowym odpowiednikiem działania pierwszego typu jest racjonalność instrumentalna, drugiego zaś – racjonalność komunikacyjna. Racjonalność instrumentalna (rozumowanie „z celu na środki”) charakteryzuje się schematycznością działania; zasadza się ona na wiedzy techniczno- -strategicznej i kalkulacji. Natomiast racjonalność komunikacyjna jest zakorzeniona w interakcjach międzyludzkich, rozwijanych w przestrzeni publicznej. Obywatelska sfera publiczna to fenomen organizacyjny tworzony przez podmioty społeczeństwa obywatelskiego, w której mają szansę rozwijać się demokratyczne dyskursy i sieci społeczne. Wyróżnione przez J. Habermasa modele działań i racjonalności odpowiadają dwóm różnym wizjom organizacji stosunków społecznych: świata systemów w rozumieniu Niklasa Luhmanna oraz świata życia (Lebenswelt). Instrumentalnie zorganizowany system funkcjonuje na zasadach przewidywalności i uporządkowania rzeczywistości, polegając na sprawdzonym, bezpiecznym systemie rutynowych praktyk i formalnych instytucji. Model taki ucieleśniają idee biurokratyzmu, neoliberalnej gospodarki oraz negatywnej odpowiedzialności. Świat życia, którego odwzorowanie stanowić ma sfera publiczna, jest uporządkowany według zasad wolnej komunikacji i określa powinności moralne członków wspólnoty w kontekście społeczeństwa, kultury oraz instytucji publicznych. W praktyce najczęściej jednak świat życia podlega kolonizacji przez system biurokratycznie zorganizowanych instytucji. Metaforą opisującą poddanie każdej sfery życia społecznego racjonalizacji, przewidywaniom, prowadzącym do automatyzmu w planowaniu i wykonywaniu zadań publicznych, blokowania spontanicznego rozwoju i ograniczenia wolności jednostek, jest Weberowska „żelazna klatka”. Instytucjonalizacja i rozwijanie standardów dobrego rządzenia w przestrzeni publicznej stanowi remedium na postępującą kolonizację światów życia przez systemy. Myślenie dyskursywne (refleksyjne) jest sposobem funkcjonowania moralności w społeczeństwie, służącym urzeczywistnianiu estetycznej (jednostkowej) i politycznej (wspólnotowej) władzy sądzenia w procesie tworzenia i stosowania reguł. Świat komunikacyjny zasadza się na idei odpowiedzialności pozytywnej (moralnej). W praktyce zarządzania coraz mniejszą wagę przywiązuje się do instrumentalnego dostosowywania sposobu działania do określonych z góry reguł. Normy określające działanie mechanizmów governance są interpretowane w kategoriach dynamicznych i z punktu widzenia dyskursywnej koherencji. Wymaga to zintegrowania działań ludzi z ich przeświadczeniami moralnymi i proceduralnie kontrolowanymi celami. Subiektywność jednostki potrzebuje do realizacji normatywnego zaangażowania komunikacyjnej intersubiektywności, racjonalnego uznania wzajemnych racji i zgody. Dyskurs porządkuje interakcje społeczne, poprzez które działają sieci obywatelskiego zaangażowania i umożliwia synchroniczne kształtowanie tożsamości podmiotu oraz wspólnoty. Przez dyskurs należy rozumieć szczególny rodzaj dialogu, ujmowany z etyczno-językowej perspektywy⁵¹. Może on mieć wymiar dialogu – werbalnego komunikatu pomiędzy prywatnymi interlokutorami, demokratycznej dyskusji lub debaty publicznej, w ramach której wszyscy uczestnicy mają równy status i w sposób wolny od politycznej dominacji wyrażają poglądy, opinie i propozycje. Przez dyskurs można rozumieć też

system idei, wymiany wiedzy, wspólnie uznanych wartości, w ramach którego znaczenie reguł konstytuowane jest intersubiektywnie, poprzez kontekst normatywny. Deliberacja, rozumiana jako sposób wytwarzania wiedzy praktycznej, byłaby wówczas aktywnością szerszą niż dyskurs, a węższą niż działanie komunikacyjne. Bardzo ważne jest przy tym poszukiwanie idei dostarczania wiedzy, która sprzyjałaby rozwojowi praktyk wzajemnego uczenia się. Jedną z propozycji rozwiązania powyższego problemu stanowi uniwersalna pragmatyka J. Habermasa. Autor zmodyfikował Marksowskie rozumienie pojęcia bazy i nadbudowy. Analiza frankfurtczyka skoncentrowana jest na krytyce kultury, będącej częścią świata życia, nadbudowanego nad bazą w postaci systemów. Ponadto autor recypował na potrzeby swojej teorii działania komunikacyjnego założenia filozofii praktycznej Immanuela Kanta dotyczące podziału ludzkiego intelektu na rozum teoretyczny i praktyczny oraz na różne płaszczyzny praktycznego myślenia (pragmatyczność, etyczność i czystą moralność). Uniwersalna pragmatyka zaciera granice między dualizmem rozumu, wyraźnie zakreślone przez królewieckiego filozofa, skupiając się na analizie warunków zaistnienia komunikacji w ogóle. J. Habermas zrekonstruował zasady etyki dyskursu z praktyki demokratycznej, rozumianej jako ciąg dyskursów argumentacyjnych. Teoria działania komunikacyjnego opiera się na idei detranscendentalizacji rozumu, czyli odejścia od analizowania zobiektywizowanej struktury poznania jednostkowego na rzecz badania warunków intersubiektywnego porozumienia. W takim ujęciu rozum komunikacyjny „z jednej strony umieszcza uspołecznione podmioty wewnątrz kontekstów świata życia, z drugiej zaś strony zdolność poznawczą splata z językiem i działaniem”⁵². Punktem wyjścia dla osiągnięcia porozumienia za pomocą aktu mowy – normowania jest założenie o idealnej sytuacji mowy, wskazujące na wolną od przymusu i równouprawnioną argumentację. Normatywnym warunkiem możliwości demokratycznego dyskursu jest idealna wspólnota komunikacyjna, która w sposób dyskursywny tworzy normy zobowiązujące, zgłaszające roszczenie do uzasadnienia moralnego (np. normy prawne, normy deontologiczne). Podstawę zobowiązania konwersacyjnego i porozumienia dotyczącego treści owych norm stanowią formalno-proceduralne roszczenia ważnościowe, zgłaszane przez członków wspólnoty komunikacyjnej: do obiektywnej prawdziwości, subiektywnej szczerości (autentyczności), słuszności/poprawności oraz intersubiektywnie obowiązującego sensu (zrozumiałości)⁵³. Roszczenia ważnościowe stanowią element wewnętrznej struktury języka i są każdorazowo weryfikowane w dyskursie publicznym. Określają one moralne granice każdego dyskursu i wyznaczają formułę uprawomocnienia procedury demokratycznego podejmowania decyzji. Teorie etyki dyskursu mają charakter idealizacyjny, optymalizacyjny i postulatywny⁵⁴. Tworzenie norm w ramach racjonalnego dyskursu zasadza się na idei samostanowienia deliberującej wspólnoty komunikacyjnej, której to członkowie są zarazem twórcami i adresatami owych norm, a nie tylko ich biernymi odbiorcami⁵⁵. Dyskurs i argumentacja pojawiają się dopiero w sytuacji braku zgody, gdy nie można w sposób naturalny za pomocą komunikacji osiągnąć porozumienia. Racjonalna argumentacja opiera się

na jedności performatywno-propozycjonalnej wypowiedzi. W takim ujęciu instytucja to praktyka społeczna podporządkowana zasadom etyki dyskursu lub forma zorganizowanego współdziałania o performatywnym charakterze. W sytuacji wykroczenia poza granice argumentacji dochodzi do tzw. sprzeczności performatywnej i nieważności całej procedury refleksyjnego uzasadnienia. Natomiast transcendentalna pragmatyka koncentruje się na kategorii (współ)odpowiedzialności moralnej za praktykę, rozumianej jako idea regulatywna dyskursu. K.-O. Apel dokonał transformacji filozofii I. Kanta w duchu pragmatycznej filozofii języka⁵⁶. W przeciwieństwie do Kantowskiego monologizmu, filozof badał warunki możliwości intersubiektywnej ważności doświadczenia jako warunków rozumienia, wynikających z normatywnego użycia języka⁵⁷. Transcendentalna pragmatyka uznaje procedurę ścisłej refleksji za podstawę uprawomocnienia filozoficznej krytyki praktyki społecznej. Język transcendentalny ma charakter pierwotny wobec materialnego języka naturalnego i języka formalnego (deontycznego), ponieważ ma na celu wydobywanie i oddzielanie uniwersalnych warunków możliwości od przygodnych aspektów świata empirycznego. Dyskurs stanowi nieprzekraczalną granicę argumentacji i źródło uprawomocnienia wszelkiej praktyki. Dyskurs argumentacyjny jest transcendentalną metainstytucją, warunkującą istnienie wszystkich funkcjonujących w rzeczywistości społecznej instytucji⁵⁸. K.-O. Apel dokonał aplikacji zasady uniwersalizacji (obiektywizacji) i zasady dyskursu odpowiednio: do sfery A (formalno-proceduralnego uzasadnienia reguł dyskursu) i sfery B (konsensualno-komunikacyjnego uzasadnienia treści norm). Ostateczne uzasadnienie norm materialnych następuje poprzez internalizację przez jednostki reguł uniwersalizacji (pierwszego stopnia) w sferze historycznie (kulturowo i społecznie) zapośredniczonych światów życia, za pomocą reguł drugiego stopnia⁵⁹. Praktyka podlega zawsze samolegitymizacji w tym sensie, że ostateczne źródło władzy sądzenia wynika z doświadczenia – przebiegu praktyki, jako uniwersalnej instancji weryfikującej roszczenia rozumu⁶⁰. W ocenie K.-O. Apla centralną rolę w urzeczywistnianiu współodpowiedzialności moralnej pełnią sieci formalnych i nieformalnych zinstytucjonalizowanych dyskursów integrujących aktorów współdziałających w obszarze różnych sektorów. Współodpowiedzialność moralna jest formalną zasadą etyki dyskursu, umożliwiającą integrowanie instrumentalno-strategicznego i dyskursywno-etycznego wymiaru praktyk społecznych⁶¹. W tym ujęciu pomiędzy rzeczywistością społeczną (dyskursami publicznymi) a ideałem dyskursu demokratycznego istnieje przestrzeń decyzyjna dla sytuacyjnego oceniania, uzgadniania różnych wizji instytucji i urzeczywistniania ideałów etyki dyskursu w codziennej praktyce⁶². Na płaszczyźnie Aplowskiej etyki dyskursu dochodzi do intersubiektywnej syntezy rozumu teoretycznego i praktycznego. Rozum gwarantuje wolną komunikację, gdyż są w nim zakodowane a priori transcendentalne założenia gry językowej (praktyki).

Każdy racjonalny dyskurs powinien zakładać obowiązywanie roszczeń ważnościowych, w tym także zasady moralnej współodpowiedzialności. Umożliwia to krytykę sensu wolnej od przymusu praktyki. Dyskurs praktyczny ma wymiar moralny, gdyż jego uniwersalne założenia wyznaczają jednocześnie normy, według których powinien przebiegać każdy proces komunikacji. Praktyka oparta na wolnej argumentacji wymaga akceptacji intersubiektywnie podzielanej idei współodpowiedzialności partnerów dyskusji. Wszystkie dyskursy praktyczne wymagają zapośredniczenia racjonalności strategicznej i konsensualnej w uniwersalnej strategii moralnej⁶³. Dyskurs praktyczny obejmuje zarówno aspekt rekonstrukcyjny (Habermasowski), jak i normatywny (Aplowski). W świetle teorii etyki dyskursu demokracja jawi się jako forma współdziałania ludzi, oparta na koncepcji samokonstytucjonalizacji jednostek i grup społecznych, i stanowi sposób organizacji współdziałania ludzi, którzy we współpracy z władzami publicznymi tworzą, przekształcają, reformują instytucje publiczne i podejmują decyzje. Proces samokonstytucjonalizacji, polegający na transformacji władzy komunikacyjnej we władzę administracyjną, obejmuje trzy płaszczyzny: prawną (związaną z interpretacją lub zmianą konstytucji), polityczno-instytucjonalną oraz społeczną (horyzontalną)⁶⁴. Społeczeństwo poprzez wyrażanie własnych opinii sprawuje władzę komunikacyjną, wyrażoną w opartej na konsensusie opinii publicznej dotyczącej wspólnych praw i obowiązków⁶⁵. Władzy komunikacyjnej, w przeciwieństwie do władzy rządu i administracji, nikt nie może posiadać, a zatem wymaga ona mobilizacji komunikacyjnych praw i wolności obywateli⁶⁶. Realizacja idei governance, rozumiana jako partycypacja obywateli w procesach zarządzania sektorami, polega na dokapitalizowaniu struktur i procesów sterowania społecznego przez wiedzę społeczną interaktywnie napływającą ze sfery publicznej. W sieciowym modelu koordynacji działań zbiorowych dyskurs praktyczny umożliwia oddolne porządkowanie stosunków społecznych za pomocą odpowiedniego wykorzystania kompetencji decyzyjnych, intelektualnych i źródeł wiedzy. W skład kompetencji komunikacyjnej wchodzą: życzliwość, empatia, wyobraźnia, sztuka argumentacji, wrażliwość etyczna i zaangażowanie. W ujęciu etyki dyskursu podporządkowanie działań strategicznych racjonalności komunikacyjnej wymaga każdorazowego odwoływania się do mądrości praktyczno-moralnej. W takim ujęciu podstawę legitymizacji praktyki ukształtowanej pod wpływem idei good governance stanowią racjonalność komunikacyjna, partycypacja i partnerstwo. Racjonalność komunikacyjna jest warunkiem demokratyzacji i urefleksyjnienia sieciowych struktur instytucjonalnych, poprzez które działają uczestnicy praktyki governance. W obszarze etyki dyskursu dochodzi do rozprawy z gilotyną Davida Hume’a i błędem naturalistycznym (teoretyzmu w aksjologii), czyli wywodzenia norm z twierdzeń o faktach, zasady good governance z praktyki governance. Spoiwem realnego i normatywnego wymiaru instytucji publicznych, czynnikiem zmieniającym faktyczność w obowiązywanie (zobowiązanie moralne do przestrzegania reguł, moc normatywną) jest autonomia jednostki. W tym ujęciu dyskurs jest czynnikiem transformującym decyzje

4. Legitymizacja good governance w państwie prawnym

Instytucjonalizacja standardów good governance w  przestrzeni publicznej wymaga współdziałania wielu podmiotów o różnym statusie prawnym, w tym niepochodzących z demokratycznych wyborów. Działania te mogą być oceniane pod względem sprawności (ustalania celów, strategii), skuteczności (stopnia realizacji celów), efektywności (analizy efektów w stosunku do nakładów) i legitymizacji (społecznej akceptacji działań władz publicznych). Legitymizacja oznacza możliwość odwołania się do zasady uprawomocniającej działanie, niezależnie od subiektywnej jego oceny przez podmiot. Stanowi ona normatywne minimum, zapośredniczone w prawie i w zasadach demokracji, lecz może być ujmowana również jako pragmatyczny aspekt społecznej gry, ciąg różnych sytuacji legitymizacyjnych. W kontekście good governance pojęcie to wiąże się z upowszechnianiem idei instrumentacji (orchestration) działań aktorów, upełnomocnienia (empowerment), dialogu społecznego oraz partycypacji publicznej: społecznej, a nie wyłączne politycznej. Stosowanie zasad good governance w praktyce sprzyja urzeczywistnianiu idei demokracji rozszerzonej (extended democracy), ponieważ łączy różne formy demokracji: reprezentacyjną, partycypacyjną, deliberacyjną, interakcyjną oraz awersyjną. Nieprzekraczalne granice good governance wyznaczają: prawa człowieka, zasada państwa prawnego, zasada podziału i równowagi władz oraz konstytucjonalizm. Na jakość rządzenia w ich ramach mogą składać się trzy formy społecznej, interakcyjnej legitymizacji działań władz publicznych, weryfikowane a casu ad casum: bezstronność (impar- tiality), refleksyjność (reflexivity) oraz bliskość (proximity)⁶⁷. Doskonalenie instytucji partycypacji obywatelskiej winno zmierzać w kierunku wypracowywania nowych standardów społeczno-proceduralnego uprawomocnienia działań aktorów uczestniczących w procesach governance. W pierwszej kolejności praktyka rządzenia powinna odwoływać się do pojęcia legitymizacji impartiality, która wymaga korzystania z cnót obywatelskich: sprawiedliwości, obiektywności, niezależności, niezawłaszczana interesu publicznego, zasad równości i praworządności. Warunkiem bezstronności proceduralnej w państwie prawnym jest akceptacja przez władze publiczne deliberacyjnej koncepcji polityki prawa, zgodnie z którą tworzenie prawa powinno opierać się na dyskursie prawodawcy z instytucjami reprezentującymi interesariuszy. Legitymizacja reflexivity oznacza wymóg jak najgłębszego przedyskutowania i objaśnienia działań władzy. Realizowana jest głównie przez sądy konstytucyjne, będące kreatorami rozumienia sprawiedliwości⁶⁸. Stanowią one instytucję chroniącą prawa i wolności obywateli przed arbitralnością władzy. Prawo, rozumiane jako praktyka społeczna, nie powinno opierać się na argumencie siły, lecz na transparencji racji, przekonywaniu obywateli do określonych decyzji. Instytucją prawną stojącą u podstaw legitymizacji społecznej wymiaru sprawiedliwości jest refleksyjne uzasadnienie sądowe.

Legitymizacja proximity polega na odpowiadaniu władz publicznych na potrzeby interesariuszy. Wyznacznikiem legitymizacji instytucji publicznych jest zdolność wytworzenia przez nie deliberacyjnej przestrzeni wolnego wyboru. Ze względu na cechę sterowności każdej demokracji możliwe jest ukierunkowanie władz publicznych na integrowanie normatywności społecznych, tworzenie więzi zaufania między podmiotami decydującymi o prawie a interesariuszami i pogłębianie wiarygodności informacyjnej instytucji publicznych. Zarysowaną powyżej legitymizującą triadę należy uzupełnić o kolejne typy uprawomocnienia: legitymizację wkładową (input legitimacy), promującą demokratyczną partycypację obywateli w podejmowaniu decyzji publicznych, legitymizację wynikową (output legitimacy), związaną z efektywnym dostarczaniem dóbr, usług i skutecznym działaniem władz publicznych oraz legitymizację przejściową (throughput legitimacy), urzeczywistnianą poprzez zasady sprawiedliwości proceduralnej i transparentność działania władz publicznych. Zasady good governance stosowane jako standardy normatywne powinny być rozwijane poprzez dyskursy między przedstawicielami władz publicznych a interesariuszami. Model good governance popiera ideę deliberacji w pozycjonujących dyskursach, będących miarą legitymizacji zbiorowych działań. Jej probierzem jest stopień zgody co do sposobu realizacji decyzji w ramach różnych konstelacji dyskursów⁶⁹. Konsensus ma wymiar normatywny (zgody co do wartości), epistemiczny (zbliżania przekonań i norm) oraz preferencyjny (zgody co do priorytetów i celów)⁷⁰. Legitymizacja praktyk rozwijanych w oparciu o zasady good governance ma rozproszony charakter, ze względu na decentryczność władzy. Mechanizmy governance wymagają odwołania się do nowej koncepcji autorytetu decyzyjnego, która wypełniałaby legitymizacyjną lukę w procedurach demokracji reprezentatywnej. Autorytet wytwarzany jest przez instytucje poprzez zapewnienie odpowiedniej jakości praktyki zarządzania sektorami i utrzymywanie odpowiedniego poziomu standardu praworządności. Jednostka nie przyjmuje wówczas postawy rezygnacji z aktywności w życiu publicznym i oddania władzy biurokratycznym systemom eksperckim, lecz zyskuje możliwość rozwijania sprawczego potencjału poprzez monitorowanie i wpływanie na działania władzy publicznej.

5. Podsumowanie

W konkluzji rozważań należy stwierdzić, że teorie etyki dyskursu i koncepcja filozofii politycznej, stojąca u ich podstaw, są spójne z siatką pojęciową i założeniami idei governance. Teorie te najpełniej wyjaśniają istotę tego fenomenu. Pozwoliły one wykazać, że idea gover- nance ewoluowała od koncepcji menedżerskiej do standardu normatywnego. Stosowanie zasad etyki dyskursu w procesach governance ma na celu wzmocnienie demokratycznego wymiaru zarządzania publicznego i społecznej legitymizacji instytucji publicznych. Na poziomie państwa narodowego stopniowo następuje modyfikacja instytucji ustrojowych i form partycypacji publicznej, celem poszerzenia grup interesariuszy uczestniczących w procesach decyzyjnych. Governance można interpretować jako rozwiązanie quasi-prawne, popierające wzmocnienie efektywności społecznej i obywatelskiej partycypacji.

Podstawowym założeniem idei good governance jest oparcie procesów sterowania społecznego na komunikacyjnej władzy aktorów współdziałających w ramach sieci. Drogowskazem dla legitymizacji tego modelu są: normatywność, polityczność i etyczność, odwołujące się do różnych odniesień jednostki do świata. Przyjmujemy, że prawo i normatywne standardy good governance są podstawowymi instrumentami kształtowania zachowań i stosunków w obrocie, podporządkowanymi polityczności, czyli zdolności jednostki do kontestowania sposobów rządzenia, obrony własnego poglądu normatywnego lub wyrażenia sprzeciwu⁷¹. Wymaga to nowego spojrzenia na role zawodowe i funkcje depozytariuszy prawa. Etyczność zapewnia praktyce wewnętrzną dynamikę oraz refleksyjne uprawomocnienie norm za pomocą zasad etyki dyskursu. Dyskurs jest niezwykle ważnym czynnikiem weryfikującym obywatelskie intencje, zapobiegającym przemycaniu pozornych celów. Umożliwi to jednostkom uświadomienie znaczenia reguł, identyfikację z wartościami, podążanie za regułami stanowiącymi rację działania, porządkowanie celów według skali deliberacyjnych roszczeń, demokratyczny wybór sposobu działania w zależności od zmieniających się okoliczności. Praktykę ukształtowaną na podstawie idei governance charakteryzuje wewnętrzna różnorodność. Mechanizmy technokratyczne – unicentryczne hierarchie i multicentryczne rynki – kierują się racjonalnością instrumentalną. Model hierarchiczny popiera władcze kierowanie ludźmi za pomocą konkluzywnych norm-reguł prawnych, a więc ściśle normatywnych wzorców postępowania. W świetle modelu rynkowego cele mają charakter ekonomiczny, prawo powinno zaś wyznaczać jedynie warunki brzegowe działalności. Sieci stanowią dystynktywny mechanizm governance. Działają one w postaci formalnych (lub nieformalnych), permanentnych (lub krótkotrwałych) porozumień. Model sieciowy promuje wspólne wyznaczanie wartości-celów, z którymi utożsamiają się jednostki. Racjonalność komunikacyjna może być podstawą legitymizacji omawianego modelu zarządzania pod warunkiem, że paternalistyczna funkcja państwa ustąpi miejsca idei sieci i zostanie podporządkowana racjonalności dyskursywnej. Stwierdzenie, że zastosowanie idei good governance stanowi rewolucję w dziedzinie zarządzania publicznego jest być może w tym momencie zbyt odważne. Nie ulega jednak wątpliwości, że recepcja i legitymizacja tego modelu są kwestią przyszłości, która powinna zostać poddana intensywnym debatom naukowym i społecznym. Dlatego powinna w tej chwili pozostać otwarta.

be selected by the public agencies to a specific area of social relations. This choice is made based on the rational consensus, concluded between the stakeholders and the so-called depositary of the law, by which is meant the professionals associated with the performance of the public service: the politicians, the lawyers and the law-applying officials. The article shows the application of the theory of the communicative ethics: the universal pragmatics of J. Habermas and the transcendental pragmatics of K.-O. Apel in order to explain and justify good governance model.