Ochrona niezawisłości sędziowskiej na tle historycznego rozwoju klauzuli good behaviour jako podstawy odwołania sędziego w prawie angielskim i amerykańskim

1. Wprowadzenie

W zachodniej tradycji prawnej władza sądownicza jest kluczowym elementem państwa praworządnego. Aby sędziowie należycie wypełniali swoje obowiązki, powinni podlegać wyłącznie prawu i być wolni zarówno od nacisku stron postępowania (bezstronność i niezależność), jak i władzy ustawodawczej i wykonawczej (niezawisłości). W tym kontekście warto zapytać: Quis custodiet ipsos custodes? Sędziowie popełniają błędy oraz mogą ulegać niewłaściwym wpływom, przekupstwu czy pokusie nadużycia władzy. Musi zatem istnieć mechanizm nadzoru i kar dyscyplinarnych, w tym złożenia z urzędu. Rzeczą ustrojodawcy jest wyważyć między dwiema wartościami: niezawisłością oraz odpowiedzialnością. Wartości te są niewspółmierne i doskonała równowaga między nimi nie jest możliwa. Nie ma jednego wzorcowego modelu sędziowskiej odpowiedzialności, a dyskusja na temat jego kształtu jest zawsze aktualna.

Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie historycznego rozwoju i praktyki stosowania co do sędziów klauzuli good behaviour, jednej z instytucji anglosaskiego

porządku prawnego. Klauzula ta wyznacza standard zachowania sędziego oraz wskazuje, kiedy sędzia może zostać usunięty z urzędu. Dotyczące jej przepisy są przy tym zaskakująco skąpe, wypowiedzi doktryny ogólnikowe, a o sposobie rozumienia przepisów decyduje przede wszystkim praktyka ustrojowa, w tym nie tylko ściśle prawna, ale i polityczna. Kontrastuje to ze szczegółowo uregulowanymi, zarówno w konstytucji, jak i ustawach, polskimi gwarancjami niezawisłości sędziowskiej.

Kontrast jest tym bardziej uderzający, gdy porówna się rzeczywisty poziom ochrony niezawisłości sędziowskiej w Stanach Zjednoczonych i Zjednoczonym Królestwie z kryzysem ustrojowym, do jakiego doszło w Polsce po 2015 r. Prowadzi to do tezy, że ochrona niezawisłości sędziowskiej zależy nie tylko od treści przepisów, ale i od kultury prawnej, w której one funkcjonują. Kulturę tę można rozpatrzyć na kilku poziomach: prawniczym (poglądy i postawy przyjęte w środowisku prawników, zwłaszcza sędziów), politycznym (wśród polityków) oraz społecznym (w szerszych warstwach obywateli). Środowisko prawnicze kształtuje, poprzez naukowy namysł nad treścią i znaczeniem przepisów, sposób ich rozumienia, ma także wpływ na decyzje prawne wydawane w danym porządku prawnym. Środowisko polityczne ma wpływ na treść przepisów, a w świecie anglosaskim także na decyzje polityczne (w Wielkiej Brytanii) i quasi-jurydyczne (amerykański impeachment), związane z usunięciem sędziego z urzędu. Z kolei środowisko społeczne kształtuje ogólną kulturę umysłową, z której wywodzą się zarówno prawnicy, jak i politycy, jak również ma wpływ na sprawy państwowe przez swoje decyzje wyborcze. Rzeczywiste działanie przepisów zależy od interakcji na wszystkich tych poziomach.

Nie jest ambicją autora obrona powyższej tezy w każdym aspekcie; wymagałoby to rozważań wykraczających poza ramy niniejszego artykułu. Jednak analiza, jak zmieniało się rozumienie klauzuli good behaviour w anglosaskich systemach prawnych, jest ważnym przyczynkiem do dyskusji nad rolą kultury prawnej w ochronie niezawisłości sędziowskiej.

2. Początki klauzuli good behaviour

Korzenie klauzuli good behaviour w angielskim prawie zwyczajowym i precedensach konstytucyjnych sięgają co najmniej początku XVI w., gdy Anglia była de facto monarchią absolutną. Król pozostawał najwyższym sędzią, uprawnionym teoretycznie do rozstrzygnięcia każdej sprawy, co jednak było, rzecz jasna, w praktyce niewykonalne i stwarzało konieczność powoływania zawodowych sędziów, którzy wyrokowali w zastępstwie króla¹. Gdy Jakub I zamierzał wskrzesić zwyczaj osobistego sądzenia, spotkało się to z krytyką sir Edwarda Coke’a:

Prawda to, że Bóg obdarzył JKMość doskonałą wiedzą i wielkimi darami przyrodzonymi; ale JKMość nie jest uczony w prawie swojego królestwa angielskiego, a sprawy dotyczące życia lub dziedziczenia lub dóbr lub majątków Jego poddanych trzeba rozstrzygać nie przyrodzonym rozumem, lecz rozumem sztucznym i osądami prawa, które to prawo jest sztuką wymagającą długiej nauki i doświadczenia, zanim człowiek dojdzie do jej posiadania².

Powołując sędziów, królowie wskazywali w akcie nominacyjnym (patencie – letters patent) warunki sprawowania urzędu. W ówczesnej praktyce ustrojowej Anglii obecne były trzy rodzaje powołań urzędniczych: 1) z klauzulą dziedziczności (niestosowane w przypadku sędziów; powszechne przy powołaniach w ramach władzy, jak byśmy dziś to określili, wykonawczej), 2) z klauzulą „z dobrej woli” króla (durante bene placito) oraz 3) „póki dobrze się sprawuje” (quamdiu se bene gesserint)³. Różnica między dwiema ostatnimi polegała na tym, że sędzia powołany „z dobrej woli” mógł być odwołany przez króla w każdej chwili, powołanemu zaś „póki dobrze się sprawuje” należało sądownie (np. przez procedury scire facias⁴, quo warranto⁵ albo criminal information⁶) wykazać sprzeczne z prawem zachowanie⁷. Bez względu na podstawę nominacji, aż do 1761 r. powołanie wymagało powtórzenia w razie śmierci króla, uznawano bowiem, że to król jest źródłem sprawiedliwości⁸.

Termin good behaviour w angielskim common law oznacza „dobre i praworządne postępowanie; zachowanie, które jest właściwe spokojnemu i posłusznemu prawu obywatelowi”⁹. Początkowo miał on charakter prywatnoprawny. Na przykład umowę dzierżawy można było zawrzeć na okres 5 lat, póki dzierżawca „dobrze się sprawuje”. Taka klauzula oznaczała, że dzierżawa nie mogła być rozwiązana przed upływem 5 lat, chyba że dzierżawcy sądownie wykazano naruszenie warunków umowy. Jeśli umowę zawierano bez określenia czasu i tylko z klauzulą good behaviour, należało przez to

rozumieć uprawnienie dożywotnie, chyba że uprawniony naruszył warunki umowy. Później termin przeszedł do prawa publicznego¹⁰.

Dokładny zakres pojęcia nie jest jasny nawet dziś – wyznaczają go bowiem rozstrzygnięcia prawa precedensowego, w tym pochodzące jeszcze z XVII w., a współczes­ na praktyka orzecznicza w kontekście urzędu sędziego jest szczątkowa. Co do wypowiedzi doktryny, to za aktualne należy uznać ujęcie wspomnianego już E. Coke’a, który wskazywał na trzy podstawy naruszenia „dobrego zachowania” przez sędziego: nadużycie urzędu, nieużywanie urzędu oraz odmowa wykonywania urzędu. Współcześnie uznaje się też, że niewątpliwie narusza zasady nominacji zachowanie skutkujące skazaniem za przestępstwo wykluczające ze służby urzędniczej¹¹.

3. Ustawa o sukcesji 1701 r.

Gdy w I połowie XVII w. królowie z dynastii Stuartów próbowali sprawować władzę absolutną na wzór Tudorów, ale bez pozorów współpracy z parlamentem, znalazło to wyraz również w nominacjach sędziowskich. Nie wszyscy bowiem sędziowie zamierzali realizować politykę królewską. Szybko okazało się, że usunięcie sędziego powołanego „póki dobrze się sprawuje” może być trudne i nie zawsze król jest w stanie udowodnić sędziemu, że ten naruszył warunki nominacji¹². Dlatego większości nominacji sędziowskich Stuartowie dokonywali z klauzulą „z dobrej woli”¹³. Było to jedną z przyczyn konfliktu między Stuartami a parlamentem, co ostatecznie doprowadziło do wojny domowej, a później do usunięcia Jakuba II z tronu Anglii po Chwalebnej Rewolucji.

Jako następców parlament wezwał do Anglii córkę obalonego króla Marię oraz jej męża Wilhelma Orańskiego. Para nie doczekała się potomków, a Maria zmarła w 1694 r. Potencjalni kandydaci do tronu byli katolikami, co budziło sprzeciw większości angielskiej klasy politycznej. Parlament postanowił więc uregulować kwestię następstwa na wypadek śmierci Wilhelma, co dokonało się w 1701 r. ustawą o sukcesji (Act of Settlement). Jest to pierwszy angielski akt prawny regulujący klauzulę good behaviour przy nominacjach sędziowskich (wcześniejsze normy wynikały z prawa zwyczajowego).

Uchwalając tę ustawę, parlament kontynuował ograniczanie władzy królewskiej rozpoczęte Chwalebną Rewolucją. Jednym ze środków miało być wprowadzenie następującej zasady: „Po wejściu w życie powyższych ograniczeń [dotyczących sukcesji

tronu – M.W.] powołania sędziów dokonywane będą Quam diu se bene Gesserint, a ich pensje będą zapewnione i określone, z tym jedynie wyjątkiem, że na wniosek obu Izb Parlamentu [skierowany do monarchy – M.W.] będą mogli być prawnie usunięci”¹⁴.

Ustawa o sukcesji wprowadziła dwie istotne innowacje. Po pierwsze, odtąd wszystkie powołania sędziowskie miały być dokonywane, „póki dobrze się sprawują”. Nadal jednak sędziowie mogli być usunięci przez zastosowanie procedur quo warranto, scire facias, criminal information¹⁵ oraz impeachment¹⁶. Ponadto w pierwszych latach obowiązywania ustawy zdarzały się nieliczne przypadki „dyskontynuacji” przez monarchę sędziów formalnie powołanych quamdiu se bene gesserint¹⁷. Po drugie, parlament zachował dla siebie szczególne prawo odwołania sędziego – na wniosek obu izb parlamentu skierowany do monarchy. Przepis ten, czytany literalnie, mógł być zastosowany także wobec sędziego, co do którego „dobrego sprawowania” nie było zastrzeżeń. Intencją ustawodawcy nie było bowiem zapewnienie niezależności sędziom, ale uzależnienie ich od parlamentu¹⁸. Ogólnie rzecz biorąc, ustawa o sukcesji wzmacniała jednak pozycję sędziów. Odwołanie uchwałą obu izb wymagało bowiem publicznej debaty oraz kompromisu politycznego.

4. Ewolucja angielskiego modelu good behaviour

Angielska praktyka ustrojowa znacznie zmodyfikowała powyższy model. Po pierwsze, postępowania quo warranto, scire facias i criminal information nie były wykorzystywane od XVI w. i choć w chwili wejścia w życie ustawy o sukcesji nie były jeszcze uznawane za wygasłe, to obecnie odwołanie sędziego przy ich zastosowaniu nie jest możliwe z uwagi na desuetudo¹⁹. To samo dokonało się z impeachmentem, który do końca XIX w. wyszedł z użycia w stosunku do urzędników królewskich (w tym sędziów)²⁰. Po drugie, z biegiem czasu uznano w praktyce, choć nie wynika to wprost z treści przepisu, że parlament nie jest uprawniony, by zwracać się o odwołanie sędziego, jeżeli ten „dobrze się sprawował”. Naruszałoby to bowiem zasadę trójpodziału władzy. Wskazuje na to

analiza poszczególnych przypadków, gdy próbowano zastosować procedurę odwołania sędziego. I tak, ostatni przypadek skutecznego powołania się na klauzulę good behaviour w kontekście sędziego miał miejsce w 1830 r. i dotyczył Jonasza Barringtona, sędziego Sądu Admiralicji dla Irlandii. Podstawą było przywłaszczenie sum należnych sądowi, a więc przestępstwo urzędnicze²¹. Podstaw odwołania nie znaleziono natomiast w 1805 r. co do sędziego Roberta Johnsona, który opublikował pod pseudonimem artykuł, w którym obraził m.in. Lorda Namiestnika Irlandii, pisząc, że nadaje się on jedynie do pasania owiec, a cząsteczki jego głowy mają tendencję do drewnienia. Procedurę odwołania wszczęto, ale została ona zakończona, gdy układ sił w parlamencie zmienił się na korzystny dla sędziego. Z kolei w 1906 r. rozważano odwołanie sędziego Williama Granthama (byłego posła konserwatywnego), który przy rozstrzyganiu skarg wyborczych był postrzegany jako stronniczy²². Choć sprawa wzbudziła dużo kontrowersji w Izbie Gmin, to ówczesna większość rządowa postanowiła nie zwracać się do monarchy o odwołanie, aby nie tworzyć niebezpiecznego precedensu. Jest to o tyle godne odnotowania, że rządy sprawowała wówczas Partia Liberalna. Pięć lat później, w 1911 r., ten sam sędzia Grantham wywołał skandal, zbyt otwarcie manifestując poglądy polityczne w przemowie do ławy przysięgłych. Ówczesny premier liberalny Herbert Henry Asquith, zapytany w Izbie Gmin, jakie kroki planuje w związku z tym podjąć rząd, stwierdził, że wystarczająca jest powszechna dezaprobata, z jaką spotkało się zachowanie sędziego²³.

W tym miejscu nie można uniknąć choćby pobieżnego odwołania się do roli konwenansu konstytucyjnego w Zjednoczonym Królestwie. We wciąż aktualnym ujęciu Alberta V. Diceya konwenans konstytucyjny jest zasadą (polityczną, a nie prawną), która ogranicza sposoby, w jakie Korona wykonuje swoją formalnie arbitralną władzę (prerogatywę). Konwenans nie jest ujęty w formę spisanych przepisów prawa, ale odczytywany z różnego rodzaju praktyk postępowania, precedensów, a nawet publicznych wypowiedzi polityków. Jako przykład konwenansu Dicey podaje m.in. zasadę, że prerogatywa króla do powoływania ministrów nie może być wykonywana tak, by powstały gabinet był pozbawiony zaufania parlamentu²⁴.

Mając na uwadze wspomniane precedensy (co do sędziów Barringtona, Johnstona i Granthama), wieloletnie zaniechanie parlamentu w wykonywaniu jego formalnie dyskrecjonalnej władzy występowania o odwołanie sędziów, a także przytoczoną wypowiedź premiera Asquitha, można dojść do wniosku, że już na przełomie XIX i XX w. w świadomości brytyjskich elit politycznych ugruntowane było przekonanie,

iż podstawą odwołania sędziego może być tylko takie jego zachowanie, które narusza ogólnie przyjęte dla sędziów reguły. Co więcej, nawet w przypadku zachowań nieakceptowalnych społecznie władze ustawodawcza i wykonawcza powinny powstrzymać się od takiego wykonywania swoich uprawnień, które mogłoby osłabiać niezależność sądownictwa. Konwencja konstytucyjna przekształciła zatem przepis, który pierwotnie miał oddać sędziów pod kontrolę parlamentu, w klauzulę gwarancyjną – sędzia nie może być odwołany, jeśli „dobrze się sprawuje”. Jednak sama procedura odwołania nie wyszła z użycia. Po pierwsze, próbę odwołania podjęto jeszcze stosunkowo niedawno, w 1973 r.²⁵ Po drugie, była ona przenoszona do każdej ustawy reformującej ustrój sądów i tworzącej nowe jednostki, np. w 2005 r. w ramach reformy konstytucyjnej.

5. Klauzula good behaviour dziś (Anglia i Walia)

Ustawa o sukcesji wciąż jest w Wielkiej Brytanii aktem obowiązującym, ale liczne nowelizacje zmieniły jej oblicze. W szczególności usunięto z jej tekstu klauzulę Quamdiu se bene gesserint. Nie wyeliminowano jej z porządku prawnego, ale przeniesiono do innych ustaw, zmieniając formę stylistyczną.

Obecnie klauzula good behaviour jest przewidziana przede wszystkim w sekcji 11 subsekcjach 3 i 3A ustawy o sądach wyższej instancji (Senior Courts Act 1981):

(3) Osoba powołana na urząd, do którego ma zastosowanie niniejsza sekcja [sędziego w sądach wyższej instancji – M.W.], pozostanie na urzędzie, póki będzie się dobrze sprawować, z tym zastrzeżeniem, że Jej Wysokość ma prawo usunięcia tej osoby na wniosek złożony Jej przez obie Izby Parlamentu. (3A) Rekomendacji w sprawie wykonywania przez Jej Wysokość uprawnienia wskazanego w subsekcji (3) udziela Lord Kanclerz²⁶.

Obecnie zatem w procedurę odwołania sędziego zaangażowany jest także rząd. Monarcha odwołuje sędziego objętego uchwałą obu izb „za rekomendacją” – czyli w praktyce na wiążący wniosek – lorda kanclerza²⁷. Regulacja ta obejmuje sędziów trzech sądów wyższej instancji: Wysokiego Trybunału (High Court), Sądu Apelacyjnego (Court of Appeal) oraz Sądu Koronnego (Crown Court). Od reformy konstytucyjnej

z 2005 r.²⁸ klauzulą good behaviour objęci są także sędziowie Sądu Najwyższego, zgodnie z sekcją 33 ustawy o reformie konstytucyjnej (Constitutional Reform Act 2005): „Sędzia Sądu Najwyższego pozostaje na urzędzie, póki dobrze się sprawuje, ale może być z niego usunięty na wniosek obu Izb Parlamentu [skierowany do monarchy – M.W.]”²⁹. Nie ma wątpliwości, że uchwała izb nie podlega kontroli sądowej³⁰. Wynika to zarówno ze sformułowania przepisu, jak i wykładni systemowej, gdyż w Zjednoczonym Królestwie sądy nie mogą – poza pewnymi wyjątkami – kontrolować aktów parlamentu. Warto przy tym zwrócić uwagę, że w brytyjskim ustroju przyjmuje się, iż suwerenem nie jest naród, ale król w parlamencie (King in Parliament), przez co należy rozumieć Izbę Gmin, Izbę Lordów i monarchę³¹. Akt odwołania sędziego z urzędu jest więc działaniem suwerena (obu izb i monarchy), tym bardziej więc nie powinien podlegać kontroli sądowej. Nadal jednak parlament jest skrępowany konwenansem konstytucyjnym zabraniającym mu ingerować w niezawisłość sędziów.

Nowością wprowadzoną przez reformę z 2005 r. jest możliwość zawieszenia w sprawowaniu obowiązków sędziego chronionego klauzulą good behaviour (np. do czasu zakończenia procedury odwołania). Decyzję w tym zakresie podejmuje lord kanclerz (sekcja 108 subsekcja 6 ustawy). Wcześniej nie było takiej możliwości, a sędzia, wobec którego wszczęto procedurę, nadal miał prawo orzekać, a jedynie oczekiwano od niego dobrowolnego skorzystania z urlopu do czasu zakończenia postępowania³².

Należy podkreślić, że klauzula good behaviour chroni jedynie sędziów sądów wyższych instancji oraz Sądu Najwyższego. Nie dotyczy natomiast sędziów sądów okręgowych i rejonowych (Circuit and District Judges). Tym samym gwarancja nieusuwalności nie obejmuje większości kadry sądowniczej³³. Sędziowie tych niższych jednostek mogą być odwołani z urzędu przez lorda kanclerza za zgodą lorda najwyższego sędziego³⁴. I tu jednak praktyka jest ograniczona, gdyż w ostatnich latach odwołania miały miejsce jedynie dwukrotnie – w 1983 i 2009 r. W obu wypadkach chodziło o popełnienie przez sędziów przestępstw skarbowych³⁵.

6. Początki klauzuli good behaviour w USA

Ustawa o sukcesji miała znaczenie dla wszystkich terytoriów podległych angielskiej Koronie, w tym dla trzynastu kolonii brytyjskich w Ameryce Północnej. Już niecałe 80 lat od uchwalenia ustawy o sukcesji kolonie te wywalczyły sobie niepodległość. Początkowo brak było na gruncie prawnym spoiwa między nimi – każda działała jako osobny byt prawny, obdarzony własnymi kompetencjami, działający na podstawie własnej konstytucji i suwerenny³⁶. Pierwszym aktem scalającym je były Artykuły Konfederacji i Wieczystej Unii (Articles of Confederation and Perpetual Union) – umowa międzynarodowa pomiędzy koloniami (stanami). Artykuły przyznawały kongresowi prawo powoływania sądów do spraw o piractwo, zbrodnie popełnione na pełnym morzu oraz w sprawach o zdobycz wojenną. Sądy te (i ich sędziowie) były podporządkowane kongresowi³⁷, nie przewidziano gwarancji niezależności, poza tym, że sędzią nie mógł być członek kongresu. Sądownictwo w innych sprawach regulowały prawa stanowe – były one w znacznej mierze kontynuacją brytyjskiego common law, także w kwestii gwarancji dla sędziów powołanych during good behaviour³⁸.

W 1787 r. została uchwalona Konstytucja Stanów Zjednoczonych, która ustanowiła fundament ponadstanowego, federalnego i niezależnego sądownictwa. Zgodnie z jej art. III sekcja 1:

Władza sądownicza Stanów Zjednoczonych przekazana będzie jednemu Sądowi Najwyższemu i takim sądom niższym, jakie Kongres postanowi w przyszłości powołać i zorganizować. Sędziowie sądów Najwyższego i niższych pozostawać będą na urzędzie, póki dobrze się sprawują, a za swą służbę będą w określonych terminach otrzymywać uposażenie, którego nie można obniżać w czasie, w którym sprawują urząd³⁹.

Amerykańska klauzula good behaviour różni się zatem od brytyjskiej – nie przewiduje odwołania sędziego przez współdziałanie władzy ustawodawczej i wykonawczej. W toku prac nad Konstytucją USA zaproponowano na wzór brytyjski, by po słowach:

„póki dobrze się sprawują” dodać: „z tym zastrzeżeniem, że mogą być usunięci przez egzekutywę na wniosek Senatu i Izby Reprezentantów”. Jednak w czasie dyskusji skrytykowano poprawkę, wskazując na zagrożenia dla niezawisłości sądów⁴⁰. Podobne argumenty podniesiono w numerze 78 Federalisty⁴¹, autorstwa Aleksandra Hamiltona:

Standard dobrego sprawowania się dla pozostawania na urzędzie przez sędziów jest z pewnością jednym z najcenniejszych ze współczesnych ulepszeń w praktyce ustrojowej. W monarchii jest doskonałą barierą despotyzmu księcia, w republice jest zaś nie mniej doskonałą barierą przed uroszczeniami i naciskami organu przedstawicielskiego. Jest też najlepszym środkiem, jaki można obmyślić w każdym ustroju dla zabezpieczenia stabilnego, prawego i bezstronnego wykonywania ustaw⁴².

Opinię taką Hamilton uzasadnia tym, że judykatura jest najsłabszą z trzech gałęzi władzy, najmniej zagrażającą prawom obywatelskim, a zatem musi być chroniona przed naciskiem pozostałych władz. Zarówno w słowach Hamiltona, jak i argumentach wysuniętych w czasie Konwencji Konstytucyjnej widać wpływ O duchu praw Monteskiusza⁴³.

7. Impeachment a good behaviour

Należy zastrzec, że powołany przepis Konstytucji USA odnosi się jedynie do sędziów federalnych. Nie dotyczy sędziów stanowych, rozstrzygających większość spraw, ani federalnych sędziów magistrackich, powoływanych na określoną z góry kadencję i orzekających w sprawach mniejszej wagi. Poza tym możliwość usunięcia sędziego przewiduje art. II sekcja 4 Konstytucji USA:

Prezydent, Wiceprezydent oraz wszyscy urzędnicy państwowi Stanów Zjednoczonych będą usunięci z urzędu na skutek impeachmentu i skazania za zdradę, przekupstwo lub inne ciężkie przestępstwa bądź przewiny⁴⁴.

Przepis ten stanowi podstawę impeachmentu, quasi-sądowej procedury, w której izba niższa parlamentu ma wyłączne prawo formułowania oskarżenia przeciwko osobom zajmującym określone funkcje publiczne, zaś izba wyższa – wyłączne prawo rozstrzygania w sprawie. Senat jest władny orzec jedynie o usunięciu z urzędu i o zakazie sprawowania określonych funkcji w przyszłości, co jednak nie wyklucza, by osoba osądzona w procedurze impeachmentu poniosła także odpowiedzialność karną czy dyscyplinarną (art. I sekcje 2 i 3 Konstytucji USA).

W chwili spisywania Konstytucji USA procedura impeachmentu nie była uznawana w Wielkiej Brytanii za uchyloną przez desuetudo. Umieszczając ją w pierwszej nowoczesnej Konstytucji, ojcowie założyciele USA dali impeachmentowi „nowe życie” – został przeniesiony z dziedziny angielskich zwyczajów konstytucyjnych (gdzie wyszedł z użycia) do dziedziny nowoczesnego prawa pisanego, gdzie jest stosowany do dziś. Chociaż amerykański impeachment został ukształtowany jako procedura sądowa, to w praktyce jego polityczny charakter przeważa nad prawnym. Mimo że członkowie Izby Reprezentantów i Senatu są zobowiązani głosować jedynie zgodnie ze swym sumieniem i osądem sprawy, to głosowania przebiegają niemal idealnie według linii partyjnych (por. próby impeachmentu Billa Clintona i Donalda Trumpa). Polityczny charakter procedury wzmacnia też fakt, że zdaniem Sądu Najwyższego USA kwestia, czy senat w należyty sposób przeprowadził impeachment, nie podlega jurysdykcji sądów⁴⁵. Nie bez powodu też Gerald Ford stwierdził, że „wykroczeniem podpadającym pod impeachment jest wszystko to, co w danym momencie większość w Izbie Reprezentantów uzna za takie”⁴⁶.

Dominujący w amerykańskiej doktrynie prawa jest pogląd, że impeachment to jedyna metoda usunięcia sędziego chronionego klauzulą good behaviour⁴⁷. Po pierwsze bowiem, przeciwieństwem „dobrego sprawowania” jest „złe sprawowanie” (misbehaviour). Okoliczność ta może być stwierdzona jedynie w procedurze sądowej, a procedurą taką w przypadku urzędników Unii jest impeachment. Po drugie, Konstytucja Stanów

Zjednoczonych posługuje się sformułowaniem „odwołanie z urzędu” jedynie w kontekś­ cie impeachmentu. Po trzecie wreszcie, konsekwentna ponaddwustuletnia praktyka ustrojowa Stanów Zjednoczonych nie dopuszczała jak dotąd innej możliwości⁴⁸.

Stanowisko przeciwne, zdecydowanie mniejszościowe, opiera się na założeniu, że sformułowanie good behaviour należy rozumieć w świetle zastanej siatki pojęciowej angielskiego common law. Skoro amerykańska konstytucja nie zniosła możliwości stwierdzenia „złego sprawowania” w innej procedurze (np. scire facias), to jej zastosowanie jest możliwe w stosunku do sędziów federalnych. Według zwolenników tej tezy wzmianka o „usunięciu z urzędu” w art. II sekcja 4 Konstytucji USA miała na celu jedynie wskazanie, że w razie skutecznego impeachmentu ustąpienie sędziego z urzędu jest obligatoryjne⁴⁹.

8. Spór o sądownictwo 1801–1804

Już niecałe 15 lat od uchwalenia Konstytucji USA jej model niezależności sądownictwa został poddany poważnej próbie. W tym czasie pierwotny konsensus ojców założycieli przeminął, a ich środowisko podzieliło się na dwa stronnictwa: federalistów (zwolenników silnej władzy centralnej) i republikanów (popierających autonomię stanów). W 1801 r. ustępujący prezydent John Adams (federalista) postanowił ugruntować (dziś powiedziano by „zabetonować”) wpływy swej partii w sądownictwie. Popierająca go większość w kongresie przegłosowała ustawę o sądownictwie – Judiciary Act of 1801 (znaną później jako „ustawa o nocnych sędziach” – midnight judges). Na jej mocy zmniejszono liczbę członków Sądu Najwyższego oraz powołano nowe sądy okręgowe. Aby zapełnić je swoimi nominatami, Adams ponoć ostatnie dni kadencji spożytkował na wydawanie aktów nominacji, przesiadując w biurze do późna („nominacje o północy”).

Kilka dni później urząd prezydenta objął Thomas Jefferson, a popierający go republikanie uznali, że co prawda sędziów nie można usunąć z urzędu, ale można „usunąć urząd spod sędziego” i ustawowo zlikwidowali dopiero co utworzone przez federalistów sądy. Niektóre z nominacji podpisanych jeszcze przez Adamsa trafiły na biurko Jamesa Madisona, nowego sekretarza stanu, który odmówił ostatecznego nadania im mocy prawnej przez opatrzenie urzędową pieczęcią. Jeden z niedoszłych nominatów, William Marbury, wniósł sprawę do Sądu Najwyższego, powołując się przy tym na przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o sądownictwie z 1789 r. (Judiciary Act of 1789), pozwalające Sądowi Najwyższemu wydać nakaz przesłania nominacji.

Prezesem Sądu Najwyższego był wówczas John Marshall (federalista), postać nietuzinkowa, której charyzma nie tylko nadała ton orzecznictwu, ale też położyła podwaliny

pod autorytet Sądu Najwyższego jako najwyższego interpretatora Konstytucji USA. On głównie był autorem rozstrzygnięcia w sprawie Marbury vs. Madison (1803). W orzeczeniu Sąd Najwyższy skrytykował, co prawda, sposób działania Madisona i Jeffersona, jednak odmówił wydania nakazu przesłania nominacji. Stwierdził bowiem, że ustawa o sądownictwie z 1789 r. była niekonstytucyjna, przyznając sądowi tak daleko idące uprawnienia. Z jednej strony Sąd Najwyższy, pozornie, sam się osłabił, odmawiając sobie prawa wydania takiego nakazu, z drugiej zaś – ustanowił się najwyższym strażnikiem konstytucji. Uniemożliwił też prezydentowi Jeffersonowi ewentualne polityczne zdyskredytowanie wyroku, skoro zapadł on w zasadzie na korzyść republikanów⁵⁰.

Spór obu frakcji o sądownictwo miał jednak kolejną odsłonę. Republikanie, dążąc do osłabienia autorytetu sądów obsadzonych przez swych przeciwników, w 1803 r. wszczęli impeachment wobec sędziego sądu okręgowego Johna Pickeringa. Oskarżenie obejmowało „umysłową dezorganizację i chroniczne odurzenie [alkoholem]” i miało pewne podstawy, bowiem Pickeringowi rzeczywiście zdarzały się poważne błędy orzecznicze oraz urzędowanie pod wpływem alkoholu. Przekroczenie w ten sposób „dobrego sprawowania” okazało się wystarczające do skazania i usunięcia z urzędu, jednak wszczęcie procedury zostało powszechnie odebrane jako atak o charakterze politycznym⁵¹.

Dzień po skazaniu Pickeringa Izba Reprezentantów przegłosowała impeachment wobec sędziego Sądu Najwyższego Samuela Chase’a. Zarzucano mu, że kierując do ławy przysięgłych pouczenia w sprawie, otwarcie skrytykował reformy sądownictwa przeprowadzone przez republikanów jako godzące w bezstronność sądownictwa, stabilność prawa oraz wolność obywateli⁵². Senat uznał jednak, że usunięcie sędziego stanowiłoby niebezpieczny precedens. Chase został uniewinniony na tej podstawie, że jego zachowanie nie stanowiło żadnego konkretnego występku ani przewinienia. Rozstrzygnięcie to stało się precedensem, kształtując konwenans ostrożnego stosowania

impeachmentu w stosunku do amerykańskich sędziów. Szczęśliwie dla amerykańskiego sądownictwa spór polityczny federalistów i republikanów nie osłabił, ale wręcz wzmocnił niezależność sędziowską⁵³.

9. Klauzula good behaviour w USA współcześnie

W latach 1787–2025 procedura impeachmentu wobec sędziego została wszczęta piętnaście razy, w ośmiu przypadkach kończąc się usunięciem z urzędu⁵⁴. Trzy razy doszło do umorzenia procesu przed senatem z uwagi na rezygnację sędziego z urzędu przed ukończeniem postępowania⁵⁵. Najczęściej zarzuty obejmowały przekupstwo, nadużycie władzy poprzez niewłaściwe odnoszenie się do stron oraz oszustwa podatkowe. Mowa tu przy tym o postępowaniach zakończonych formalnym wniesieniem aktu oskarżenia, bowiem większość spraw roztrząsanych w komisjach Izby Reprezentantów kończyła się na wcześniejszym etapie.

Warto odnotować, że procedura impeachment jest skomplikowana i podatna na upartyjnienie (co może być niebezpieczne przy narastających podziałach politycznych), a także – nawet prawidłowo wszczęta – odsłonięta na krytykę jako narzędzie wpływu legislatywy na judykaturę. Praktyka nieczęstych impeachmentów może więc nie tylko chronić niezależność, ale też utrudniać usunięcie tych sędziów, którzy nie dorastają do wysokich wymogów związanych z piastowanym urzędem.

10. Podsumowanie

W niniejszym artykule zarysowałem historyczną ewolucję klauzuli good behaviour – od królewskiego uprawnienia kreowania sędziów, przez narzędzie podporządkowania ich parlamentowi, po rzeczywistą gwarancję niezawisłości sędziowskiej, która sprawia, że w Wielkiej Brytanii od niemal dwustu lat żaden sędzia powołany na tej podstawie nie został odwołany. Od trzystu lat treść przepisu regulującego tę instytucję prawną niemal się nie zmieniła. Zmiany objęły natomiast praktykę jego stosowania, kreując konwenans konstytucyjny. Treść i obowiązywanie tego konwenansu zależą od kultury prawnej społeczeństwa, w którym funkcjonuje – jeśli ta kultura ulegnie zmianie, to

podobnie może się stać z ochroną niezawisłości sędziowskiej na gruncie omawianej klauzuli (czy to w stronę wzmocnienia, czy też osłabienia tej niezawisłości).

Rola konwenansu w Stanach Zjednoczonych jest mniejsza niż w Zjednoczonym Królestwie, ale też doniosła. Mimo że Konstytucja USA w sposób bardzo ogólny formułuje podstawy odwołania sędziego w trybie impeachmentu, a słowa Geralda Forda, że „wykroczeniem podpadającym pod impeachment jest wszystko to, co w danym momencie większość w Izbie Reprezentantów uzna za takie”, można uznać w znacznej mierze za aktualne – jak dotąd amerykańscy sędziowie federalni nie muszą obawiać się procesów wytaczanych im przez senat na podstawie dowolnej oceny dokonywanej przez doraźną większość w izbie niższej. Tym, co powstrzymało Senat USA przed skazaniem Samuela Chase’a, nie była treść przepisu, ale świadomość prawna i konstytucyjna senatorów, którzy nie chcieli tworzyć precedensu ingerowania władzy politycznej w sądowniczą.

Okazuje się więc, że niezawisłość sędziowską chronią nie tylko same przepisy, ale także kultura prawna danego społeczeństwa na poziomie prawniczym, politycznym oraz społecznym. Ta sama klauzula good behaviour, przeniesiona do kraju o innej kulturze i świadomości prawnej, mogłaby być podstawą zupełnie innych decyzji. Można się zastanowić, jak wyglądałoby dziś polskie sądownictwo, gdyby w 2015 r. sejm dysponował prawem odwołania sędziego na wniosek złożony prezydentowi albo gdyby senat mógł skazywać sędziów, z możliwością złożenia z urzędu, na skutek oskarżenia wnoszonego przez sejm. Przecież nawet dość szczegółowe i nowoczesne przepisy Konstytucji RP z 1997 r.⁵⁶, a także liczne organy mające na celu ochronę praworządności i niezawisłości sędziowskiej (jak Trybunał Konstytucyjny, Krajowa Rada Sądownictwa, trybunały powołane przez zawarte przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe) nie zapobiegły sytuacji, w której w ciągu ledwie dziesięciu lat organy państwowe nie wypełniają swych konstytucyjnych zadań, wyroki sądów i trybunałów są otwarcie ignorowane, około 1/3 wszystkich sędziów została powołana w procedurze obarczonej poważnymi wadami konstytucyjnymi, a rząd rozważa projekt ich ustawowego złożenia z urzędu. Przepisy prawa stanowionego okazały się bezsilne wobec politycznej woli zmiany istniejącego ustroju, która nie czuła się skrępowana żadnymi konwenansami politycznymi. Słabość polskiego państwa prawa ma źródło nie w sformułowaniu przepisów, ale w kulturze społeczeństwa, w którym te przepisy funkcjonują.

Jednocześnie jednak, skoro kultura prawna ma tak duży wpływ na stosowanie przepisów, powstaje zagadnienie, jak będzie ewoluowało brytyjskie i amerykańskie rozumienie niezawisłości sędziowskiej, jeżeli w krajach tych dojdzie do zasadniczej zmiany kultury prawnej na którymkolwiek z poziomów (prawniczym, politycznym lub społecznym). W kontekście klauzuli good behaviour, biorąc pod uwagę jej ogólnikowe brzmienie i specyfikę systemu common law, rewolucja w systemie wymiaru sprawiedliwości

mogłaby okazać się jeszcze dalej idąca niż w Polsce. Mądrość polityczna, szczęśliwe precedensy i powściągliwość polityków to bowiem zdarzenia, które w historii ustrojów zdarzają się rzadziej, niż byśmy sobie tego życzyli. Quid leges sine moribus?